La crisi della giustizia amministrativa e le sue prospettive

di | 14 marzo 2003 | 4 commenti Leggi

Negli ultimi anni si sono moltiplicate le cerimonie di apertura dell’anno giudiziario. Si tratta indubbiamente di momenti utili per fare il punto della situazione (che non è invero esaltante: oltre 900.000 ricorsi sono ancora in attesa di essere decisi presso i vari TT.AA.RR.) e soprattutto per indicare i possibili rimedi per far fronte alla drammatica situazione in cui versa l’intero sistema.

Prima ancora che la legge n. 205/2000 fosse pubblicata in Gazzetta, in un primo commento, avevo parlato di un processo a due velocità: una velocità massima per alcuni tipi di controversie, per le quali era previsto un rito accelerato ed un processo a scartamento ridotto per tutte le altre.

Particolarmente lacunosa era in particolare la nuova legge per ciò che riguardava i procedimenti pendenti (che già ammontavano, a quella data, ad oltre 800.000), dato che per essi era previsto solo un meccanismo (la perenzione dei ricorsi ultradecennali) non solo macchinoso, ma anche profondamente ingiusto (imponendo a coloro che sono in paziente attesa della data dell’udienza di merito da oltre 10 anni, di presentare una nuova istanza di fissazione per evitare la mannaia della perenzione; si trattava indubbiamente, come scrisse in un primo commento l’Avv. N. D’Alessandro , di una norma “barbara”, che peraltro lasciava del tutto irrisolto il problema dell’arretrato, specie di quello meno antico).

La giustizia non si amministra evitando di decidere, ma prevedendo meccanismi che consentano una celere decisione delle controversie.

Rimane a questo punto da chiedersi, come fa il titolo di un famoso libro di Lenin: che fare?

Personalmente ritengo che si possa agire in tre direzioni:

a) aumentando il personale;

b) prevedendo delle sezioni stralcio per l’arretrato;

c) istituendo un giudice monocratico per le controversie di primo grado.

Per quanto concerne la prima soluzione, credo che sia un dato indiscutibile che i magistrati amministrativi sono in numero estremamente esiguo rispetto alle controversie pendenti (a tal fine basta operare una semplice divisione tra il numero complessivo delle controversie ed il numero dei magistrati in servizio).

Il problema è che, quantunque i concorsi siano stati banditi con una certa frequenza negli ultimi tempi, molti posti messi a concorso sono spesso rimasti scoperti.

Come mai, si chiederà qualcuno, tenuto conto dell’elevato numero dei laureati in circolazione? La risposta è semplice: perchè il concorso per referendario del T.A.R. è tuttora, in modo anacronistico, un concorso di secondo grado (per partecipare al quale, quindi, occorre essere già dipendenti della P.A.).

Non si comprende tuttavia perchè, per divenire uditore giudiziario ( e cioè per un posto che implica l’esercizio di funzioni di delicatezza non minore rispetto a quelle di un referendario presso il T.A.R.), non sia previsto analogo requisito.

Ritengo anzi che, in un’ottica di separazione di funzioni sempre più accentuata, la provenienza dalla P.A. sia da considerare non soltanto una limitazione anacronistica, che ostacola non poco la copertura di nuovi posti, ma addirittura perniciosa, dato che la forma mentis acquisita in tanti anni di lavoro presso la P.A. può inevitabilmente riflettersi sull’operato del Giudice.

Ricordo in particolare che una volta mi trovai a discutere una sospensiva (per fortuna, in quella occasione, difendevo il controinteressato) riguardante un ricorso proposto contro la Prefettura. Il Presidente, che per circa vent’anni aveva lavorato presso la Prefettura, non fece quasi parlare il malcapitato avvocato che difendeva il ricorrente e si lasciò sfuggire addirittura, nel corso della breve discussione, che la Prefettura raramente sbaglia. La domanda di sospensione fu respinta, probabilmente perchè non sussisteva il prescritto fumus. Ma rimase il sospetto, per quanto infondato, che la precedenza lunga esperienza presso la Prefettura del Presidente, poteva avere in qualche modo influenzato la decisione.

Ripetendo quanto ho già scritto in un precedente intervento, ritengo che il Giudice amministrativo debba essere meglio della moglie di Cesare, dato che non solo deve essere al di sopra di ogni sospetto, ma anche non si deve essere mai concesso allo stesso Cesare.

In altri termini, una lunga esperienza presso la P.A. può, al pari di una lunga esperienza quale sostituto procuratore della Repubblica, forgiare la forma mentis del magistrato.

Rimane comunque il fatto che è indubbiamente anacronistica l’attuale disciplina, la quale prevede un concorso di secondo grado per diventare magistrato amministrativo, mentre altrettanto non è previsto per divenire uditore giudiziario.

Se l’esigenza è quella di reclutare magistrati che abbiano una conoscenza non solo teorica del diritto amministrativo, potrà essere previsto un periodo di uditorato prima di assumere le funzioni.

Mi riservo di parlare degli altri due argomenti (previsione di sezioni stralcio ed istituzione del giudice monocratico), in occasione di un prossimo intervento.

Per adesso mi sembra sufficiente aver evidenziato i problemi che l’attuale sistema di reclutamento dei magistrati amministrativi pone. Non è infatti possibile lamentarsi dell’eseguità del numero dei magistrati e poi opporsi a che vengano modificate le regole attuali, in modo tale da ampliare la platea degli aspiranti.

Giovanni Virga, 14.3.2003.

Category: Giustizia amministrativa

Commenti (4)

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  1. Leonardo Spagnoletti ha detto:

    Il tema dell’accesso ai ruoli della magistratura amministrativa costituisce senz’altro un punto nodale che, però, difficilmente può essere disgiunto dalla complessiva rivisitazione dell’ordinamento giudiziario amministrativo.

    Il meccanismo è evidentemente esemplificato sul concorso a consigliere di Stato, anzi ai “vecchi concorsi”, quando, prima della legge n. 186 del 1982, la carriera dei consiglieri di Stato era articolata sulle tre qualifiche di referendario, primo referendario e consigliere, ora rimaste soltanto per i T.A.R. (verosimilmente più per ragioni di tutela dell’anzianità dei consiglieri di Stato da concorso, che con le retrodatazioni della nomina guadagnano mediamente dieci anni sui magistrati TAR, costretti a percorrere l’intera trafila scaglionata in otto anni, che non per ragioni oggettive).

    La tradizionale giustificazione del tipo di concorso, individuato nell’esigenza di assicurare l’ingresso nella magistratura amministrativa di persone munite già di esperienze professionali qualificate e diversificate, non regge, francamente, proprio nel parallelo col concorso per la quota di accesso diretto al Consiglio di Stato, dove, data l’omogeneità dei requisiti, e nonostante si tratti di giurisdizione superiore (ed in effetti di giudice d’appello), ci si attenderebbero semmai requisiti soggettivi di partecipazione ancora più “gravosi”.

    Sta di fatto che oggi è possibile esercitare funzioni di appello senza aver svolto nemmeno un giorno di servizio nei TAR; e la soluzione di riservare una quota dei posti di accesso per concorso ai magistrati TAR, non scioglie la contraddizione perché si sovrappone ad un meccanismo di reclutamento per anzianità ancorché col noto emendamento governativo al d.d.l. di riforma dell’ordinamento giudiziario (di cui ho già scritto) si intenda restringere la quota di accesso per anzianità.

    In effetti, è l’intero sistema concorsuale che, come opportunamente suggerito da Giovanni Virga, va ripensato.

    La tradizione, se non è in grado di svilupparsi secondo linee di rinnovamento, è zavorra inutile e sostanziale pretesto per evitare ogni cambiamento, a vantaggio di uno status quo che può risultare appagante per interessi particolari di carriera ma che non si coniuga con le esigenze di una giustizia amministrativa di “massa”.

    Si suole dire che il concorso di secondo grado serve per garantire che alle delicate funzioni giurisdizionali amministrative siano ammessi soggetti muniti di esperienza; e che l’eterogeneità dei percorsi professionali di provenienza giova alla complessità della funzione, integrandosi la migliore conoscenza dell’amministrazione, di cui sono portatori i magistrati che vengono dalle fila dell’amministrazione, con la più approfondita conoscenza dei profili processuali da parte dei magistrati reclutati dalle fila della magistratura ordinaria e contabile.

    Sta di fatto che il sistema produce risultati incongrui: nei TAR si entra, mediamente, a 32-33 anni, con punte sino a 37-40 anni, e nel Consiglio di Stato, spesso, anche a meno di 30 anni.
    Come e perché un concorso che ricalca, salvo una prova aggiuntiva, gli stessi contenuti del concorso al TAR, dovrebbe assicurare che un giovane di appena 30 anni sia “maturo” e professionalmente tanto formato da esercitare la giurisdizione amministrativa in grado di appello, è mistero “glorioso” della giustizia amministrativa, quasi dogma di fede.

    E l’incongruenza è tanto più marcata in quanto l’emendamento governativo, per i magistrati ordinari, non prevede affatto un concorso esterno d’accesso alle funzioni di appello, sebbene un concorso interno.
    In effetti, se e sino a quando non si ripenserà globalmente l’accesso al Consiglio di Stato, risulterà impossibile, più che difficile, ipotizzare modifiche, pur auspicabili, del concorso per l’accesso ai TAR, perché in effetti tutto si tiene.

    Volendo porsi, però, in una linea propositiva e non solo critica, si potrebbe ipotizzare:

    a) un concorso di primo grado per l’accesso ai TAR, dopo la frequenza di una scuola universitaria di formazione alle professioni legali e/o una esperienza forense, con un successivo uditorato esemplato sull’uditorato della magistratura ordinaria;

    b) un concorso di secondo grado per l’accesso diretto al Consiglio di Stato, tenendo ferme le quote e i requisiti attuali, e limitatamente alla funzione consultiva, salvo passaggio interno, al compimento di una certa anzianità, alle funzioni giurisdizionali;

    c) l’introduzione della reversibilità delle funzioni, nel senso che dal Consiglio di Stato sia consentito rientrare nei TAR.
    Mi rendo conto che tali suggerimenti sono in chiara controtendenza col maxiemendamento governativo, che tende invece a costruire una carriera “burocratica” e “rigida”.

    Ma poi, se si devono omogeneizzare le regole delle carriere dei magistrati ordinari e di quelli amministrativi, tale omogeneizzazione va perseguita sino in fondo, ivi compresa la previsione della temporaneità degli uffici direttivi (sia pur mitigata dalla previsione della possibile copertura di altri uffici direttivi alla scadenza dell’incarico di funzioni).

    Chiedo venia per queste osservazioni non del tutto organiche.

    Ritengo però che lo scopo del weblog sia piuttosto quello di suscitare spunti di dibattito che non di esporre complete ed esaurienti riflessioni, magari fini a se stesse.

    Leonardo Spagnoletti

    Scritto da: Leonardo Spagnoletti | 14 marzo 2003

  2. Lorenzo Minganti ha detto:

    Che anche la giustizia amministrativa sia oramai prossima ad una situazione di collasso, seppur non paragonabile con quella del giudizio civile, credo sia apodittico e non meriti pertanto alcun approfondimento.

    Dopodichè si può dire tutto, ed anche il suo contrario, sulle possibili riforme di cui necessiti la giustizia amministrativa.

    Non credo proprio che la soluzione stia nel riconsiderare i requisiti per l’ammissione al concorso. Lo stesso Prof. Virga porta un esempio che sarebbe molto più appropriato nel contesto di un dibattito sull’applicazione del nuovo art. 111 al processo amministrativo che non alla denunciata situazione di collasso. Per quanto rigaurda l’accesso ai ruoli del Consiglio di Stato, è vero che è possibile non avere svolto neppure un giorno di servizio presso un TAR, ma l’art. 19 della L. 186/82 richiede l’aver svolto altri percorsi professionali non meno qualificanti (e l’elencazione è molto più angusta di quella dell’art.14 della L.TAR).

    Anche i concorsi per uditore giudiziario coprono quasi sempre un numero di posti inferiore a quelli messi a concorso, ma non certo per la natura di “secondo grado” dello stesso.

    In realtà entrambi questi concorsi, sia quello per la magistratura ordinaria che quella amministrativa, sono estremamente selettivi (come è giusto che siano, vista la delicatezza del ruolo cui si ambisce partecipandovi); ecco perchè tali concorsi non riescono a coprire tutti i posti banditi.

    La motivazione di questa “selezione naturale” abita molto lontano da qui, e precisamente nell’Università italiana (ante riforma … e con il 3+2 non credo proprio che la situazione migliorerà), nel mito del posto pubblico quale lavoro sicuro (anche in magistratura), nei laureati che di professione fanno i “concorsai” (tanto prima o poi uno lo vinco..), ecc… ecc…

    Inoltre non mi pare che i bandi di cui all’art. 14 del Dpr 214/73 siano stati così assidui; perlomeno negli ultimi anni. Per cui c’è una precisa volontà di non coprire tutti i posti vacanti e/o di non aumentare gli organici (del resto non vale il medesimo concetto anche per la magistratura ordinaria .. quante volte abbiamo sentito i giudici ordinari lamentarsi che dovevano farsi carico anche delle cause dei loro colleghi “virtuali”, cioè dei posti vacanti; e non certo per colpa del “secondo grado”)

    Concludendo credo che le chiavi per risolvere i problemi della giustizia amministrativa non risiedano nella riforma dell’art. 14 della L.TAR. Vedo invece molto di buon occhio la proposta di istituire un primo grado monocratico, eventualmente portando a tre i gradi di giudizio (magari un primo grado con sede nei capoluoghi di Provincia, un secondo in quelli di Regione, ed un terzo presso il Consiglio di Stato).
    Ben vengano poi le sezioni stralcio, a patto però che non si tramutino in una burletta da avanspettacolo come i GOA ed altre figure simili che la giustizia civile, ahimè, ben conosce. I magistrati devono essere ben preparati; paradossalmente sono molto meglio “pochi” giudici che producono “buone” pronunce, che molti giudici, che inflazionando la categoria, dequalificherebbero (ancor più di oggi … ed è tutto dire) l’autorità della pronuncia giurisprudenziale.
    MI pare che il brocardo appropriato sia: vis iuris vindex … e qualcos’altro che non ricordo bene.

    P.S. al contrario di come si sarà potuto ritenere non sono un magistrato in servizio, ma solo un dottorando.

    P.S. 2 mi permetto, solo perchè ho visto che altri utenti hanno nuovamente parlato della mai troppo compianta chiusura del forum; gentile Prof. Virga, poichè ha citato Lenin, le propongo la soluzione della cosiddetta “avanguardia leninista” o meglio del doppio livello: un forum per chi abbia voglia di consultarsi velocemente con i colleghi con, non troppo saltuari, inteventi di “esperti del settore”, ed un secondo, anche nella presente forma, per i dibattiti, come dire, più aulici… Insomma, un forum per tutti i gusti.

    Scritto da: Lorenzo Minganti | 14 marzo 2003

  3. Marcello Fracanzani ha detto:

    Concordo in buona parte con le sempre attente osservazioni di Leonardo Spagnoletti.

    Debbo però ridimensionare il suo ottimismo sulle scuole di perfezionamento, da lui indicate come percorso formativo nell’accesso alla magistratura amministrativa.

    Per esperienza diretta e per notizie giuntemi da colleghi di vari atenei posso dire che le scuole di perfezionamento si stanno rivelando un ulteriore ostacolo, rallentamento, deviazione dall’ingresso dei giovani nel mondo del lavoro o, se si vuole, nell’esperienza giuridica.

    Pur potendo contare su nomi di prima grandezza (anche sulla disponibilità di magistrati amminsitrativi validissimi e responsabili nella formazione delle nuove leve di giuristi) le scuole diventano luogo di tralatizia ripetizione di quanto detto a lezione da parte di professori che non hanno mai calcato la scena del foro, misurandosi con l’avversario (e potendone uscire sconfitti); sicché più che schola, si tratta tutt’al più di una somma di incontri con neolaureati protesi a mantenere ben saldo il cordone ombelicale con l’ovattato ventre dell’alma mater, anziché sciogliere le vele assumendosi rischi e responsabilità. Magistrati (ordinari e non) usciti da questo percorso risulteranno ancor più avulsi dalla realtà di chi è rimasto tutta la vita nella turris eburnea a perdersi nella acutae inepitiae verso le quali già Seneca ci metteva in guardia.

    Ben diversa è la partecipazione ad una “bottega” sia nel foro che nell’accademia (ed il grato ricordo va ancora una volta a Feliciano Benvenuti!) ove guardare alla globalità della fattispecie, anziché ricercare raffinate simmetrie che elevano il capriccio a norma razionale.

    Una lancia, tuttavia, dev’essere spezzata a favore di un aspetto (forse nemmeno voluto dal legislatore) dell’attuale disciplina di accesso al T.A.R.: la pluralità delle provenienze. In quindici anni di esperienza posso dire che la diversità di formazione, richiesta da un concorso di secondo grado, spesso arricchisce il collegio: chi è stato magistrato ordinario, chi viene dalla prefettura, chi dall’amministrazione regionale, chi era ricercatore universitario (ed è rinsavito in tempo), chi era avvocato…

    E’ forse questo profilo, non secondario, ad avvicinare la carriera del giudice amministrativo alla prudentia dell’esperienza inglese, ove si arriva al banch partendo dal bar.

    Forse non è il rimedio diretto per smaltire l’arretrato, ma è sicuramente un profilo che aiuta a rendere giustizia.

    Marcello Fracanzani

    Scritto da: Marcello Fracanzani | 14 marzo 2003 a 23:55

  4. chiara alessandra ha detto:

    secondo me l’apertura dell’anno giudiziario è una pacchianata in quanto negli ultimi anni in queste cerimonie si è parlatodegli errori che hanno commesso i vari legislatori e non si è mai parlato della vera condizione dei giudici italiani. infatti i giudici negli ultimi anni hanno continuato a commettere errori ingiustificabili e a chi li commetteba non viene fatto niente affinchè li commettesse ancora.

    Scritto da: chiara alessandra | 14 marzo 2003

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