Fuga dalla giustizia
Per chi, come me, per dovere d’ufficio è tenuto ad aggiornarsi continuamente, seguendo passo dopo passo l’evoluzione non solo della giurisprudenza ma anche della legislazione (e che purtuttavia, se non fosse per la sua qualifica di professore universitario, sarebbe costretto – come tutti i colleghi avvocati – paradossalmente a sottostare alle cervellotiche regole sulla formazione continua), è facile rilevare il fenomeno che ho cercato icasticamente di descrivere con il titolo che ho dato a questo intervento: quello, appunto, della “fuga dalla giustizia”.
Si tratta di un fenomeno, come dirò meglio in seguito, non nuovo, ma che ha subito negli ultimi tempi una improvvisa accelerazione che non lascia ben sperare per il futuro.
Sta di fatto che, nel corso degli ultimi anni, si sono moltiplicati i tentativi, se non di sopprimere alcuni giudici che sono visti come fattore di intralcio e di ritardi (v. per tutte la proposta dell’ex Presidente Prodi di eliminare i giudici amministrativi, avanzata nell’agosto dello scorso anno e poi ripresa dall’attuale Presidente del Consiglio lo scorso febbraio), almeno di limitare la domanda di giustizia, agendo sia “a monte” che “a valle” di essa.
Sono ormai ben lontani i tempi in cui, dando attuazione al disegno dei nostri Padri costituenti, venivano istituti organi di giustizia amministrativa decentrati, anche con la previsione di sedi distaccate e, per effetto dell’impetuoso svilupparsi della fase cautelare del giudizio, la domanda di giustizia trovava soddisfazione (sia pure in via interinale) in tempi rapidi e con costi, tutto sommato, abbordabili per il comune cittadino.
Se vogliamo storicizzare il fenomeno, con riferimento al sistema di giustizia amministrativa, possiamo dire che il processo di progressiva espansione, partito nel 1971 con l’istituzione dei TT.AA.RR. e proseguito ininterrottamente fino al 2000 con la legge n. 205, preceduta dall’ampliamento della giurisdizione esclusiva ad opera del D.L.vo n. 80/1998, nonché dalla “storica” sentenza n. 500 del 1999 delle S.U. sulla risarcibilità degli interessi legittimi, dopo la appena menzionata legge n. 205 del 2000, ha subito un deciso arresto, se non una inversione di tendenza, dovuto anche alle continue condanne della Corte di Strasburgo per omesso rispetto del termine di ragionevole durata del processo. Non a caso la cd. “legge Pinto” è del marzo 2001 e la disciplina del contributo unificato è dell’anno successivo (D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115).
Il legislatore, tuttavia, anziché potenziare gli organici e prevedere magari dei filtri preventivi (reintroducendo, ad esempio, i controlli preventivi di legittimità sugli atti degli enti locali, inopinatamente eliminati, in nome dei nuovi poteri attributi ai Sindaci e del principio di netta separazione tra politica ed amministrazione, che in realtà non si è mai attuato), ha cominciato a ridurre gradatamente gli spazi della giustizia.
Già la richiamata legge n. 205 del 2000, pur prevedendo dei riti accelerati per soddisfare velocemente la domanda di giustizia relativa ad alcuni settori – ma che, come a suo tempo rilevato, finiva inevitabilmente per istituire un processo “a due velocità”, una massima per le controversie soggette al rito abbreviato ed una “a scartamento ridotto” per tutte le altre – conteneva delle norme foriere di ulteriori sviluppi nel senso del restringimento della giustizia, come quella che finiva per prevedere la perenzione dei ricorsi ultradecennali (istituto questo poi esteso ai ricorsi ultraquinquennali); una norma non a torto definita “barbara”, perché impone al ricorrente di dichiarare la persistenza dell’interesse dopo avere atteso pazientemente dieci anni (divenuti in seguito cinque).
Il primo passo nel senso del restringimento degli spazi di giustizia, com’è noto ai lettori, è stato compiuto con la nuova disciplina del contributo unificato atti giudiziari, che è stato progressivamente aumentato per certi tipi di controversie, al punto da rendere antieconomica la loro proposizione.
Com’è stato giustamente notato con una recente ordinanza di rimessione della questione alla Corte di giustizia U.E. del T.R.G.A. Sez. di Trento, 29 gennaio 2014, pubblicata in questa rivista, un appello al Consiglio di Stato in materia di appalti e controversie equiparate costa, di solo contributo unificato, 3.000, 6.000 e 9.000 € ed un intero giudizio per il quale in ogni caso è possibile conseguire un utile d’impresa di 20 mila euro costa innanzi al G.A. € 24.000, mentre lo stesso giudizio innanzi al G.O. costa € 2.970 (quest’ultimo importo in realtà andrebbe ritoccato, dato che, in occasione del recente decreto-legge sulla giustizia, anche gli importi del contributo unificato innanzi al giudice civile sono stati, a loro volta, aumentati).
L’effetto di tale normativa era largamente prevedibile ed ha determinato la sparizione di una serie di controversie in materia di appalti pubblici (specie quelli di piccolo – medio importo), la cui proposizione, in considerazione degli altri possibili ulteriori costi di cui subito diremo, è divenuta eccessivamente onerosa. E ciò nonostante che per tali tipi di controversie siano molto alti i rischi di corruzione. Per effetto di tali costi spropositati, tra l’altro, gli avvocati si sono visti imporre una specie di socio occulto (lo Stato) che evidentemente non è contento di esserlo già, in modo palese, per ciò che concerne i redditi.
Questo processo di progressivo innalzamento dei costi della giustizia è avvenuto nel silenzio quasi totale dei magistrati, i quali sono stati furbescamente tacitati prima con la previsione del potenziamento delle segreterie e poi addirittura con l’istituzione di un “fondo di incentivazione” che ripartisce tra di loro ben il 50% dei proventi derivanti dai nuovi aumenti del contributo unificato (per un quadro riassuntivo v. il mio precedente intervento nel weblog, intitolato “La consuetudine dell’aumento del contributo unificato atti giudiziari ed il “salto di qualità” del recente ddl di stabilità”).
Non a caso, la coraggiosa ordinanza del T.R.G.A., Sez. Trento, di recente ribadita, sotto profili diversi, dallo stesso Tribunale con la ordinanza 23 ottobre 2014 (pubblicata in questa rivista) è rimasta isolata.
Ben diverso è stato invece il caso del cd. contributo di solidarietà che veniva a colpire gli stipendi dei magistrati oltre i 90.000 ed i 120.000 euro: in quel caso, poi deciso rapidamente – e direi anche felicemente – dai giudici costituzionali con le sentenze 11 ottobre 2012 n. 223 e 5 giugno 2013 n. 116 (che dalla stessa questione erano pure interessati), la questione di legittimità costituzionale fu sollevata da ben 10 TT.AA.RR. nonché dalla Corte dei Conti (sulla vicenda v. il mio articolo “Due sentenze “full credit””, nel weblog).
Ma l’innalzamento dei costi della giustizia, con conseguente dissuasione dei cittadini dal fare ricorso ad essa, non si è limitato all’importo del contributo unificato che, in occasione di ogni legge finanziaria o riguardante comunque la giustizia, inesorabilmente aumenta, ma ha anche riguardato quello che potremmo definire come il “rischio giustizia”, il quale non è più limitato ad una pesante condanna alle spese di giudizio ed al sempre più pesante contributo unificato, ma comprende anche una somma aggiuntiva nel caso di ricorso cd. temerario. E’ così il malcapitato cittadino, che ha osato “disturbare” i giudici (forse si tratta di una nuova ipotesi di “danno da disturbo”), deve pagare non solo un biglietto d’ingresso (costitutito dal contributo unificato), ma anche un biglietto di uscita.
Negli ultimi tempi il fenomeno della “fuga dalla giustizia” si è aggravato con la previsione (per ciò che concerne le controversie civili) di un filtro preventivo – costituito dalla cd. mediazione (istituita nuovamente dopo la pronuncia del Giudice delle leggi), ma soprattutto con la previsione della possibilità di rimettere la controversia già incardinata innanzi al giudice civile, ad arbitri, sia pure nella sussistenza di un accordo tra le parti.
Anche in questo caso si è agito furbescamente, tacitando gli avvocati (in debito di ossigeno per la crisi economica, l’aumento della tassazione, nonché la diminuzione delle controversie dovuta anche ad una crescente sfiducia nella giustizia per i suoi tempi biblici), offrendo loro il ruolo di mediatore ovvero di arbitro. Onde la riforma, con l’accordo tacito anche dei giudici, ben lieti di vedersi togliere dal tavolo, mediante l’arbitrato e non già con le tanto temute sezioni-stralcio, un bel numero di controversie, è passata senza alcuna protesta. Ma all’utente della giustizia (e cioè al semplice cittadino, costretto mediante l’arbitrato a pagare arbitri ed avvocato) chi ci pensa? E della giustizia, funzione fondamentale dello Stato, prevista per proteggere i cittadini più deboli e meno danarosi, che viene in tal modo appaltata ai privati, chi si preoccupa?
L’aspetto più grottesco della vicenda è che, nel caso di rimessione della controversia ad arbitri, non è stata neanche prevista la restituzione dell’importo del contributo unificato già versato. Se infatti il giudice non si è pronunciato sulla controversia, a quale titolo lo Stato trattiene il contributo unificato?
Si è inoltre agito nel senso di ridurre gli uffici giudiziari (v. per tutti non solo il D.L. n. 90 del 2014 che voleva sopprimere tutte le sedi distaccate dei TT.AA.RR., poi fortunosamente ridimensionato in sede di conversione, ma anche, per ciò che concerne la giustizia civile, la soppressione da parte del Ministro Severino di diversi sedi ritenute “periferiche” ed il recentissimo decreto del Governo Renzi che ha ridotto pure quelle del giudice di Pace), riduzioni queste che non comportano particolari risparmi (dato che il personale rimane lo stesso), eccezion fatta per alcune sedi locate, ma che scoraggiano ulteriormente il cittadino dal rivolgersi alla giustizia che, in tal modo, si è fatta sempre più lontana ed onerosa.
L’ultimo colpo alla giustizia (questa volta penale) deve comunque venire: è stato già preannunciato – per dettagli vedi l’articolo pubblicato ne Il Sole 24 Ore del 30 novembre scorso, intitolato “Riforma della giustizia: archiviazione dei reati fino a 5 anni” – che, in base ad un emanando decreto legislativo, il giudice penale potrà archiviare il giudizio nel caso di pena inferiore a 5 anni (e quindi anche per i reati di furto, truffa, violenza privata quale quella perpetrata ai danni dei poveri pensionati che si sono visti recentemente occupare le case) ove si tratti di «particolare tenuità del fatto» basata su due indici-criteri, che sono la particolare tenuità dell’offesa e la non abitualità del comportamento. Sarà comunque previsto che la pronuncia di archiviazione potrà assumere efficacia nell’arco del procedimento civile instaurato per il risarcimento del danno. Ed così il vecchietto che si è vista occupata la casa si vedrà rispondere dallo Stato: rivolgiti al giudice civile per il risarcimento. Se questa norma vedrà la luce, il processo della “fuga dalla giustizia” si potrà definire completato.
Il nuovo sito della Giustizia amministrativa preannuncia già trionfalmente, al primo posto della copertina, un fitto calendario di cerimonie di inaugurazione dell’anno giudiziario del Consiglio di Stato e dei vari TT.AA.RR. Ma le cerimonie di inaugurazione di questo passo, piuttosto che una celebrazione con tanto di scettri incrociati sul cuscino di raso, carabinieri in alta uniforme schierati, tocchi ed ermellini in bella mostra, ormai rischiano di trasformarsi in un funerale per la Giustizia.
Ricordava tempo addietro il Pres. Giacchetti in una relazione che i giacobini promotori della rivoluzione francese proposero di eliminare dal processo gli avvocati, visti come fattore di intralcio e di ritardo. Il legislatore italiano dei nostri giorni sembra ancor più rivoluzionario: dopo avere reso oltremodo costoso il ricorso alla giustizia e ridotto le sedi degli uffici giudiziari, intende ora, in taluni casi, sopprimere addirittura le controversie stesse, lasciando direttamente alle parti il compito di risolverle.
Giovanni Virga, 8 dicembre 2014.
Category: Giustizia
Pensavo di iniziare scrivendo: “Salace e puntuto articolo, come ci ha abituati Giovanni Virga”; ed invece, rileggendolo, si disvela per una piana esposizione del succedersi di testi di legge, con qualche pennellata di commento, ora sul fondo di incentivazione dei magistrati, ora su processo civile dirottato verso un arbitrato/mediazione/transazione (senza possibilità – reale e giuridica – di ritorno al togato?), ora sul contenuto del sito internet ministeriale. Ed è proprio la pura sequenza degli interventi legislativi a rendere amaro, più che salace, lo scritto di Virga, peraltro assai asciutto.
Mi permetto allora due annotazioni, quasi spigolature, macchiette in quarto piano che animano il quadro spatolato a rapide pennellate dal nostro padrone di casa.
La prima riguarda il processo del lavoro.
Ho nitido il ricordo delle fasi preparatorie (soprattutto del parere del CdS sullo schema) del D.lgs. 29/1993 per la trionfalmente annunciata privatizzazione del pubblico impiego, con il tentativo obbligatorio di conciliazione, addirittura in certi momenti voluto come condizione di procedibilità della domanda giudiziale.
Dopo quatto anni, nel settembre 1997, ci fu il definitivo passaggio con tutti gli effetti negativi che oggi viviamo, solo su alcuni dei quali attiro l’attenzione. Da un lato, il lacrimevole riparto di giurisdizione che vuole al GA gli atti di organizzazione e al GO gli atti che riguardano le prestazioni individuali, come se si potesse scindere nettamente una programmazione amministrativa dai conseguenti atti sul rapporto di lavoro, di più: come se si potesse organizzare un ospedale o un semplice reparto, senza incidere sui rapporti tra la PA ed il sui dipendenti; con l’effetto per cui supera il vaglio del TAR l’atto amministrativo generale, ma viene paralizzato per un diverso apprezzamento che il Giudice del Lavoro esprime circa il demansionamento ovvero il trasferimento di un sanitario o di un infermiere.
La giurisprudenza (prudentia iuris, che presuppone l’intelligenza di avvocati e magistrati in combinato disposto) ha trovato un equilibro tra le giurisdizioni che consente una qualche prevedibilità su dove radicare il contenzioso, ma quasi sempre al prezzo di dover rinunciare a qualche domanda, cioè a quella completezza delle cognizione che la giurisdizione –non a caso- esclusiva del G.A. propiziava.
Dall’altro, l’attribuzione al giudice del lavoro di migliaia e migliaia di rapporti, assai più complessi dell’usuale, ha dilatato oltre ogni ragionevole limite la fissazione della prima (e, de iure, tendenzialmente unica) udienza.
Si pensi ad una regione di medie dimensioni: la sezione lavoro del capoluogo ha in servizio tre o quattro magistrati cui, ad organico invariato o (dopo qualche anno) modestamente incrementato, è stata attribuita la cognizione su tutti i dipendenti regionali con sede di servizio nella circoscrizione del tribunale, su tutti i dipendenti provinciali (ove l’ente coincide tendenzialmente con la circoscrizione), su tutti i dipendenti dei singoli comuni, su tutto il personale sanitario delle singole ULSS, su tutto il corpo insegnante di tutte le scuole di ogni ordine e grado insistenti in quella stessa circoscrizione: dalla materna, alle superiori, restando esclusa solo l’università.
Il carico di lavoro è più che raddoppiato in quantità e almeno quadruplicato in complessità: tutti ci siamo cimentati con una causa di pubblici impiego e la “prova del nove” per giovani collaboratori negli studi legali che si occupano di diritto amministrativo è –e resta- la causa in materia sanitaria, ove già la stesura dell’atto –con la preliminare questione di giurisdizione- impone un riordino della disciplina normativa che, se chiara (e, quindi, già di per sé ben riuscita), promuove il giovane di bottega al rango di “affidabile”. Gli è che, per l’effetto, la prima udienza viene fissata verso i diciotto mesi, ove non si verta di licenziamento, quanto piuttosto (meno urgentemente) di oneri riflessi o di IRAP nell’intra moenia allargata. Né si può recriminare verso il magistrato se accorda corsia preferenziale a chi ha perso la fonte di reddito suo e della sua famiglia; seppur è immediatamente percepibile lo scoramento del ricorrente nel sapere che per un anno e mezzo il processo non andrà avanti, anzi, nemmeno muoverà i primi passi, dimostrando la piena impotenza verso la P.A. che spesso adotta provvedimenti ritorsivi verso il dipendente che ha spiccato ricorso; al quale tocca poi scoprire che i rinvii d’udienza (non dovrebbero essercene) andranno di sei mesi in sei mesi per un ottimistica previsione di una sentenza in cinque anni. E qui si aggiunge l’ulteriore rischio di disparità di trattamento, peraltro sempre possibili in giustizia, ma acuite dall’ormai maggiorenne riforma ove il (giusto) riferimento alla sede di effettivo servizio produce risultati aberrati.
Si pensi ad un ULSS a cavallo di due province, con un ospedale per ciascuna: i provvedimenti riguardanti i medici del pronto soccorso verranno conosciuti da due diversi tribunali, con verosimile esito opposto e l’inspiegabile conseguenza che ciò che vien preteso dal medico del pronto soccorso A è illegittimo chiedere al medico del pronto soccorso B, pur dipendente della stessa ULSS, che lavora in un plesso ad una manciata di chilometri dall’altro, ma che valica il confine della circoscrizione di tribunale. E la questione potrebbe ripetersi fra medici afferenti a diverse ULSS, ove tempi e disparità di trattamento sfarinano l’unitarietà legislativa e contrattuale in un particolarismo foriero di personalismi.
Ora, quasi ormai vent’anni fa, un cautelare o una sentenza del TAR esplicava effetti caducatori per un singolo rapporto di lavoro, ma effetti conformativi indiretti (preferisco dire, paideutici) verso tutte le ULSS della regione: uniformità territoriale e celerità temporale sono dei vantaggi che andrebbero riguardati, proponendo un ritorno all’antico, magari possibile, accertato anche dagli stessi sindacati che il momento di mediazione conciliativa nel pubblico impiego non ha dato loro la centralità immaginata o sperata.
La seconda notazione riguarda la giustizia privata come alternativa non satisfattiva alla giustizia togata. In altri termini, chi ha iniziato un processo civile non ha saputo o voluto mettersi d’accordo con l’avversario, né prima, ne al momento della mediazione, né in fase introduttiva del giudizio. Egli ritiene di avere diritto ad una sentenza, ad un verdetto, ad un vere dictum, con il crisma dell’ufficialità, ad una pronuncia di un organo dello Stato, in posizione garantita di terzietà e con competenza tecnica giuridica per sapere “come stanno le cose”, pronto alla soccombenza ove gli venga dimostrato con congrua motivazione che ha torto. E non si vede per quale motivo, senza compromettere i più fondamentali diritti, l’attore debba essere dirottato verso un collegio arbitrale che, se voleva, avrebbe potuto scegliere fin da principio, risparmiando i costi dell’introito al processo togato.
Ora, si badi bene, un generalizzato sospetto aleggia sull’istituto dell’arbitrato, intriso di italico cerchiobottismo, luogo di mercanteggiamento per legali (e non) privi di competenza, manifestata in lodi dalla sintassi zoppicante, per tacer della veste giuridica lisa, della cui scarsa qualità di tessuto, peraltro, siamo colpevoli come docenti, in primo luogo, e come domini di studio a seguire, per aver immesso prima e aver tollerato poi nel traffico giuridico neo patentati privi delle nozioni o delle attitudini per condurre in sicurezza il veicolo.
Da questo diffuso sentimento dovrebbe tenersi distinta un giustizia privata che può essere feconda solo se gode della fiducia delle parti, si mantiene nell’ambito dello stretto diritto, vincolando la credibilità degli arbitri al rigore argomentativo del lodo.
Tempi brevissimi, costi prevedibili e contenuti, fiducia delle parti potrebbero essere ingredienti che propiziano l’effetto deflattivo tanto ricercato. Con la garanzia, comunque, di un eventuale controllo della giustizia togata, seppure in unico grado e con i margini di conoscenza limitati che l’art. 829 cpc consente.
L’alternativa è continuare a sentirsi dire, magari nel corso del giudizio d’appello relativo ad una pubblica commessa milionaria, che le parti “si sono messe d’accordo”, cioè –tra un sorrisino ed un ammiccamento- che v’è stato un subappalto, non autorizzato e certamente fuori percentuale, dell’aggiudicatario verso il ricorrente. Il che significa che le questioni importanti vengono risolte al di fuori della giustizia pubblica e di quella privata o che, se si vuole, che il diritto merita di essere (solo) sovrastruttura dell’economia.
Marcello M. Fracanzani
Condivido l’articolo del prof. Virga e il bel commento del prof. Fracanzani.
Vi aggiungo, se posso, la visione di un piccolo avvocato di provincia, che assiste, impotente, alla evidente opera di complessiva marginalizzazione dell’intero settore della giustizia. Gli ostacoli per l’accesso a qualsivoglia giurisdizione – e in particolare a quella amministrativa – sono di tipo esclusivamente economico, con conseguente distinzione per censo tra chi ha la possibilità di difendere i propri diritti e chi, invece, è costretto a subire supinamente gli effetti di provvedimenti della PA che spesso risultano marcatamente illegittimi.
Tutto ciò, peraltro, si riflette sulla professione forense, che, mi pare di capire, sarà riservata in futuro solo a pochi grandi Studi Legali nazionali, in grado di impiegare risorse economiche indispensabili persino per fronteggiare le richieste della Cassa previdenziale.
Con buona pace di chi ha impiegato gli ultimi venti anni coltivando la propria passione per il diritto e per la Giustizia.
Luigi Mariano