La Costituzione dimenticata

di | 11 novembre 2007 | 5 commenti Leggi

Nell’ambito della letteratura giuspubblicistica, fin dai tempi di Costantino Mortati, è stata spesso utilizzata la distinzione tra “Costituzione formale” e “Costituzione materiale”, soprattutto per sottolineare la differenza che intercorre tra quanto previsto formalmente nella nostra Carta fondamentale e quanto di essa, invece, ha trovato attuazione nel nostro ordinamento.

La forbice tra Costituzione materiale e formale si è via via sempre più allargata nel corso degli anni, non solo perchè esistono una congerie di norme costituzionali che non sono mai state attuate, ma soprattutto perchè esistono diverse norme che sono state sistematicamente eluse, se non addirittura palesemente violate, dal legislatore ordinario.

Tra queste spiccano in particolare:

a) l’art. 81, 4° comma, della Costituzione, secondo cui ogni legge “che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”;

b) l’art. 97, 3° comma, della Costituzione, secondo cui “agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”;

c) l’art. 98, 1° comma, Cost., secondo cui “gli impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione”.

Nella graduatoria delle norme costituzionali sistematicamente eluse e/o violate che potrebbe redigersi, al primo posto figura indubbiamente il già citato art. 81, 4° comma, della cui attuale vigenza si è occupata una recentissima sentenza della Corte costituzionale (sentenza 31 ottobre 2007 n. 359, pubblicata in questa Rivista), che ha dichiarato costituzionalmente illegittima una legge della Regione siciliana che prevedeva una serie di miglioramenti economici per i “lavori extra” di lavoratori socialmente utili senza adeguata copertura finanziaria. Si trattava di un caso classico di violazione del dettato costituzionale.

Molto più numerosi sono stati invece i casi di elusione della norma, agevolati anche dal fatto che la stessa prevede che i mezzi per fare fronte a nuove spese debbono essere solo “indicati” (e non anche “dimostrati”). Per eludere la disposizione, quindi, si è spesso e volentieri fatto riferimento a previsioni di entrate che poi non si sono realizzate e/o comunque palesemente insufficienti.

Per provare che la norma in questione è stata sistematicamente violata è sufficiente fare riferimento all’ammontare attuale del debito pubblico, che, come si è appreso dai dati forniti recentemente dal Ministro Padoa Schioppa, ha sfondato per la prima volta il tetto dei 1.600 miliardi (sì, avete capito bene, milleseicento miliardi di euro: v. l’articolo del Sole 24 Ore).

Secondo lo stesso Ministro tale debito pubblico ci obbliga a reperire ogni anno circa 70 miliardi di euro per il pagamento dei relativi interessi che pesano per «1.200 euro all’anno, in media, in testa a ogni italiano, compresi i neonati» (si badi bene che la cifra di 1.200 euro pro-capite riguarda il pagamento dei soli interessi annuali; se invece si divide l’ammontare complessivo del debito attuale per il numero dei cittadini italiani si arriva alla cifra di oltre 27.000 euro pro-capite, infanti compresi). Nel dicembre 2005, allorchè era in carica il Governo Berlusconi, il debito ammontava a 1.507,559 miliardi di euro, pari a 25.786 euro pro capite (v. il dati del sito dell’Adusbef).

Ciò dimostra che, nei circa due anni del Governo Prodi, il debito pubblico, nonostante la ripresa ed i due “tesoretti” che sono da essa derivati, è aumentato di circa 93 miliardi di euro.

L’unico sistema per cominciare ad abbattere questa imponente massa di debito pubblico, sarebbe quella non solo di tagliare le spese (non essendo viceversa possibile aumentare ulteriormente la pressione fiscale, già ai massimi), ma anche di applicare in maniera seria e responsabile l’art. 81, 4° comma, Cost.

Ed invece, per singolare coincidenza, nello stesso giorno in cui la Corte costituzionale depositava la richiamata sentenza che applicava l’articolo in questione ad una legge della Regione siciliana, il Senato, in commissione, varava un testo della legge finanziaria 2008 che finiva per violare la norma stessa non solo per l’abolizione dei ticket sanitari, ma anche perchè sono saltati i “tetti di spesa” che erano stati previsti per alcuni organi costituzionali (per ulteriori informazioni v. l’articolo pubblicato nel Corriere della Sera di Sergio Rizzo e Gianantonio Stella, intitolato La politica? Costa 53 milioni in più). Sono saltate anche molte delle norme che prevedevano risparmi (come quelle che abolivano le comunità montane al livello del mare, un paradosso tutto italiano; v. il blog del settimanale Panorama).

Altra norma che viene sistematicamente elusa è l’art. 97, 3° comma, della Costituzione, secondo cui “agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso”.

Anche per dimostrare la violazione di questo precetto costituzionale, non occorre ricorrere ad esempi lontani, ma è sufficiente fare riferimento ad una norma contenuta nella legge finanziaria 2008, in gestazione, con la quale è stata prevista la stabilizzazione dei precari.

Secondo tale norma, le PP.AA. potranno assumere i lavoratori precari con contratti a tempo determinato o con contratti di collaborazione coordinata e continuativa che hanno lavorato per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio precedente al 28 settembre 2007. E ciò anche se i precari sono stati assunti senza concorso. Nel caso in questione, alla violazione dell’art. 97 Cost., si aggiunge la violazione del già citato art. 81 Cost., dato che per l’assunzione dei precari si prevede una copertura di appena 60 milioni di euro.

Terza norma che viene sistematicamente violata è infine quella contenuta nell’art. 98, 1° comma, Cost., secondo cui “gli impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione”.

La previsione di variegate forme di spoils system, sia a livello di amministrazione centrale che in sede decentrata, ha finito per fare dimenticare la valenza di tale norma, violata con la previsione di vari meccanismi (come ad es. quello in base al quale i segretari comunali decadono automaticamente se non vengono riconfermati entro 6 mesi dall’elezione del sindaco) che finiscono per asservire gli impiegati al politico di turno.

E’ stato merito di due recenti sentenze della Corte Costituzionale ricordarci che lo spoils system è incompatibile con l’attuale assetto costituzionale, che tende a garantire l’imparzialità ed il buon andamento della P.A. (v. sentenze 23 marzo 2007, n. 103 e n. 104).

Tuttavia la Regione Lazio, con una leggina emanata all’indomani del deposito delle richiamate sentenze, che avrebbero costretto la Regione stessa a riammettere i manager che erano stati rimossi in base allo spoils system dichiarato costituzionalmente illegittimo, ha previsto che in luogo della riammissione poteva farsi ricorso al pagamento (con i soldi ovviamente del contribuente) di un indennizzo agli interessati illegittimamente rimossi. Il che ha costretto il Consiglio di Stato, con recente ordinanza, a sollevare nuovamente questione di legittimità costituzionale (v. Sez. V, ord. 16 ottobre 2007 ed il commento dell’Avv. Castiello).

L’elusione, quindi, ormai non riguarda solo le norme della Costituzione, ma addirittura le sentenze della Corte che le applicano. Con buona pace non solo del buon andamento della P.A., ma anche dell’obiettivo dell’abbattimento del debito pubblico che, tra tesoretti, tassazione elevatissima e ripresine, inesorabilmente avanza.

Giovanni Virga, 11.11.2007.

Category: Amministrazione pubblica

Commenti (5)

Trackback URL | Comments RSS Feed

  1. Massimo GRISANTI ha detto:

    Mi scusi Professore, ma un semplice cittadino – su cui poi gravano le cattive indicazioni di reperibilità delle risorse finanziarie delle leggi – può denunciare il promulgatore delle leggi alla Procura della Repubblica ?
    In secondo luogo, la Procura potrà prendere in seria considerazione l’esposto ?

  2. avv Antonio Lazzara ha detto:

    Egr Avv G. Virga,
    le Sue pregiate e puntuali osservazioni colpiscono alcuni punti nodali della ” non applicazione “della nostra Costituzione . Tuttavia , esse sono solo il sintomo (certamente grave ed allamarmante) di una più ampia “dimenticanza” della Carta che dovrebbe guidare l’azione dello Stato e del Governo dell’Italia. A tal proposito sarebbe interessante procedere ad una precisa ed analitica identificazione delle concrete fattispecie riferite a provvedimenti legislaltivi adottati ( anche senza riferimento a governi presenti o passati), con riguardo ai numerosi articoli della Costituzione inapplicati o scorrettamente (illegittimamente?!) applicati. Risulterebbe una quadro completo di quel che è stato in concreto eseguito nei 60 anni della nostra Carta.
    Lieto dell’occasione.
    Avv. Antonio Lazzara

  3. Massimo Perin ha detto:

    Ancora una volta il Prof. Virga “centra il bersaglio” della malapolitica e della malamministrazione, sempre pronta a violare sistematicamente i precetti costituzionali per perseguire interessi politici di parte. Eppure le regole degli artt. 81, 97 e 98 servono per garantire tutti.
    Non si può amministrare bene in assenza di una chiara e concreta individuazione delle risorse finanziarie necessarie per far fronte ad una determinata esigenza, così come non ci si deve indebitare oltre le proprie capacità di produzione del reddito.
    Invece spesso è accaduto che la corsa all’indebitamento serviva solo ad ottenere i mezzi necessari per la ricerca del consenso (assunzioni clientelari, spese inutili, sprechi ecc…), in assenza di una visione politica rivolta al futuro ed alla realizzazioni di opere destinate a durare nel tempo. Tutto ciò è stato accompagnato da un’enorme mole di contenzioso che ha finito per aggravare ancora di più i pubblici bilanci.
    Uno dei nuovi fronti su cui occorrerà prestare attenzione è quello dell’acquisto di prodotti derivati da parte degli enti locali, per evitare che questi, sempre alla ricerca di denaro contante per fare cassa, finiscano per farsi travolgere dalle banche, con danno non solo per i cittadini di oggi, ma anche di quelli di domani.
    13.11.2007
    Massimo Perin

  4. Francesca ha detto:

    Egr. prof. Virga, mi viene da concludere, a gran malincuore, che se la Costituzione Formale è così continuativamente infranta dal nostro Legislatore è perché “i buoni propositi” dei nostri illustri costituzionalisti, sempre intenti ad assicurare la più ampia tutela dell’interesse pubblico, non sono più al passo con i tempi, frenetici, contingibili, attenti all’immediatezza del risultato nell’ottica del nuovo principio del “chi vivrà vedrà”….

  5. Sergio Auriemma ha detto:

    Egr. Prof. Virga,
    come Lei certamente ben sa, sin dalla sentenza n. 142 pronunziata nel lontano 1968 la Corte costituzionale ha sancito che la Corte dei conti, pur astrattamente legittimata, nel giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato e dei conti ad esso allegati non ha titolo per sollevare questioni di legittimità costituzionale riflettenti la legge del bilancio e le leggi di spesa (stante il difetto di rilevanza delle questioni medesime), poiché è chiamata solo ad accertare la “regolarità” del documento, che prescinde completamente dagli eventuali vizi di legittimità costituzionale del bilancio e delle leggi di spesa che ne stanno a fondamento.
    Dopo tale pronuncia la Corte dei conti, nel frattempo privata anche del controllo su atti normativi, non ha più rinvenuto alcuno strumento giuridico per poter far valere violazioni dell’art. 81 Cost.
    Non ritiene, in proposito, che anche la dottrina (oltre che, ovviamente, nuove e più intense riflessioni della magistratura contabile) potrebbe offrire qualche contributo di studio e di riflessione sul tema, atto ad individuare se esistano oggi spazi e modi per attivare il controllo di costituzionalità (di fatto naufragato sul nascere) ?

Inserisci un commento