La semplificazione amministrativa e la “burocratizzazione” del privato

di | 1 maggio 2008 | 8 commenti Leggi

Nella legislazione degli ultimi lustri si riscontrano spesso due opposte tendenze, costituite: a) da un tentativo (non sempre riuscito) di semplificare l’azione della pubblica amministrazione; b) dal proposito (quasi sempre raggiunto) di “burocratizzare” l’attività del privato, prescrivendo a carico di quest’ultimo sempre più minuziosi e specifici adempimenti, rafforzati spesso e volentieri dalla previsione di sanzioni penali nel caso di inottemperanza.

Esempio della prima tendenza è costituito dalle varie leggi, note per i nomi dei loro proponenti (legge Bassanini 1 e 2, decreti Bersani 1 e 2), che in misura più o meno ampia hanno cercato in qualche modo di sciogliere i lacci e lacciuoli nei quali è imbrigliata la P.A.; esempio della seconda tendenza è rappresentato da numerose leggi che hanno imposto ai cittadini adempimenti sempre più minuziosi, accompagnati dalla previsione di un articolato apparato sanzionatorio (spesso di tipo penale) che finisce per lasciare il cittadino in uno stato di perenne illegalità.

Tra le tante indagini che gli organi di informazione periodicamente conducono nei riguardi dei più disparati settori, manca una indagine tesa ad accertare se esista un cittadino adulto e vaccinato che sia al 100% in regola con gli oneri ed obblighi che la legislazione impone.

Le ragioni della sempre più accentuata tendenza a “burocratizzare” il privato sono da rintracciare probabilmente nel fatto che le leggi vengono materialmente elaborate da alti burocrati ministeriali, i quali, per forma mentis loro propria, hanno la tendenza ad imporre ad altri dei comportamenti che sono per loro consueti e comunque dalla circostanza che si trova comodo – anche per un evidente risparmio di spese e di lavoro – accollare ai privati compiti che normalmente sono affidati agli apparati pubblici. E così, mentre si assiste, da un lato, alla “privatizzazione dell’apparato pubblico“, dall’altro, (mediante sempre più complessi adempimenti posti a carico del privato) si assiste anche alla “pubblicizzazione del privato”.

Esempi recenti della tendenza in discorso sono rappresentati da un lato dalle norme sulla sicurezza degli impianti degli edifici (alle quali questa rivista ha dedicato apposita pagina di approfondimento) culminata con l’adozione del recente decreto del Ministero dello sviluppo economico 22 gennaio 2008, n. 37, recante il regolamento di attuazione, e, dall’altro, dalla pubblicazione nell’ultima G.U. del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro.

Non vi è dubbio che il tema della sicurezza (sia degli impianti degli edifici, che, soprattutto, dei lavoratori) costituisca un argomento di grande rilievo sociale e che è non solo giusto ma anche doveroso che il legislatore intervenga in materia per assicurare adeguati strumenti necessari per tutelare questo valore.

Tuttavia il legislatore, piuttosto che riorganizzare e potenziare i servizi (anche ispettivi) previsti in materia, magari accorpando enti diversi, ha trovato comodo invece, con i provvedimenti in rassegna, moltiplicare gli adempimenti (spesso di tipo burocratico) a carico dei privati.

Chiarissima in tal senso è l’impressione che si ricava dalla lettura dell’ultimo dei provvedimenti citati (il D.L.vo n. 81 del 2008 in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, che entrerà in vigore il prossimo 15 maggio).

Mentre infatti si sono lasciati invariati i vari enti preposti ai controlli (costituiti oltre che dall’INAIL, anche dall’ISPESL, e dall’IPSEMA), senza accorparli, e si sono istituiti anzi nuovi organismi (come il “Comitato per l’indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale delle attività di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro” previsto dall’art. 5, che non si sa con quale acronimo potrà essere chiamato, vista la lunghezza del nome, la quale sembra battere perfino la lunghezza che un tempo contraddistingueva i nomi nobiliari; ma v. anche il “Sistema informativo nazionale per la prevenzione – SINP – nei luoghi di lavoro” previsto dall’art. 6 del decreto e la “Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro” presso il Ministero del lavoro e della previdenza sociale, istituita dall’art. 8, nonchè i vari “Comitati regionali di coordinamento” previsti dall’art. 7), dall’altro si sono moltiplicati gli adempimenti a carico dei datori di lavoro.

Mi limito a tal fine, per dare un’idea degli adempimenti previsti, a riportare il testo dall’art. 18 del decreto legislativo, il quale prevede che:

“Il datore di lavoro, che esercita le attività di cui all’articolo 3, e i dirigenti, che organizzano e dirigono le stesse attività secondo le attribuzioni e competenze ad essi conferite, devono:
a) nominare il medico competente per l’effettuazione della sorveglianza sanitaria nei casi previsti dal presente decreto legislativo.
b) designare preventivamente i lavoratori incaricati dell’attuazione delle misure di prevenzione incendi e lotta antincendio, di evacuazione dei luoghi di lavoro in caso di pericolo grave e immediato, di salvataggio, di primo soccorso e, comunque, di gestione dell’emergenza;
c) nell’affidare i compiti ai lavoratori, tenere conto delle capacità e delle condizioni degli stessi in rapporto alla loro salute e alla sicurezza;
d) fornire ai lavoratori i necessari e idonei dispositivi di protezione individuale, sentito il responsabile del servizio di prevenzione e protezione e il medico competente, ove presente;
e) prendere le misure appropriate affinchè soltanto i lavoratori che hanno ricevuto adeguate istruzioni e specifico addestramento accedano alle zone che li espongono ad un rischio grave e specifico;
f) richiedere l’osservanza da parte dei singoli lavoratori delle norme vigenti, nonché delle disposizioni aziendali in materia di sicurezza e di igiene del lavoro e di uso dei mezzi di protezione collettivi e dei dispositivi di protezione individuali messi a loro disposizione;
g) richiedere al medico competente l’osservanza degli obblighi previsti a suo carico nel presente decreto;
h) adottare le misure per il controllo delle situazioni di rischio in caso di emergenza e dare istruzioni affinchè i lavoratori, in caso di pericolo grave, immediato ed inevitabile, abbandonino il posto di lavoro o la zona pericolosa;
i) informare il più presto possibile i lavoratori esposti al rischio di un pericolo grave e immediato circa il rischio stesso e le disposizioni prese o da prendere in materia di protezione;
l) adempiere agli obblighi di informazione, formazione e addestramento di cui agli articoli 36 e 37;
m) astenersi, salvo eccezione debitamente motivata da esigenze di tutela della salute e sicurezza, dal richiedere ai lavoratori di riprendere la loro attività in una situazione di lavoro in cui persiste un pericolo grave e immediato;
n) consentire ai lavoratori di verificare, mediante il rappresentante dei lavoratori per la sicurezza, l’applicazione delle misure di sicurezza e di protezione della salute;
o) consegnare tempestivamente al rappresentante dei lavoratori per la sicurezza, su richiesta di questi e per l’espletamento della sua funzione, copia del documento di cui all’articolo 17, comma 1, lettera a), nonché consentire al medesimo rappresentante di accedere ai dati di cui alla lettera r);
p) elaborare il documento di cui all’articolo 26, comma 3, e, su richiesta di questi e per l’espletamento della sua funzione, consegnarne tempestivamente copia ai rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza;
q) prendere appropriati provvedimenti per evitare che le misure tecniche adottate possano causare rischi per la salute della popolazione o deteriorare l’ambiente esterno verificando periodicamente la perdurante assenza di rischio;
r) comunicare all’INAIL, o all’IPSEMA, in relazione alle rispettive competenze, a fini statistici e informativi, i dati relativi agli infortuni sul lavoro che comportino un’assenza dal lavoro di almeno un giorno, escluso quello dell’evento e, a fini assicurativi, le informazioni relative agli infortuni sul lavoro che comportino un’assenza dal lavoro superiore a tre giorni;
s) consultare il rappresentante dei lavoratori per la sicurezza nelle ipotesi di cui all’articolo 50;
t) adottare le misure necessarie ai fini della prevenzione incendi e dell’evacuazione dei luoghi di lavoro, nonché per il caso di pericolo grave e immediato, secondo le disposizioni di cui all’articolo 43. Tali misure devono essere adeguate alla natura dell’attività, alle dimensioni dell’azienda o dell’unità produttiva, e al numero delle persone presenti;
u) nell’ambito dello svolgimento di attività in regime di appalto e di subappalto, munire i lavoratori di apposita tessera di riconoscimento, corredata di fotografia, contenente le generalità del lavoratore e l’indicazione del datore di lavoro;
v) nelle unità produttive con più di 15 lavoratori, convocare la riunione periodica di cui all’articolo 35;
z) aggiornare le misure di prevenzione in relazione ai mutamenti organizzativi e produttivi che hanno rilevanza ai fini della salute e sicurezza del lavoro, o in relazione al grado di evoluzione della tecnica della prevenzione e della protezione;
aa) comunicare annualmente all’INAIL i nominativi dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza;
bb) vigilare affinchè i lavoratori per i quali vige l’obbligo di sorveglianza sanitaria non siano adibiti alla mansione lavorativa specifica senza il prescritto giudizio di idoneità.

Essendosi esaurite tutte le lettere dell’alfabeto, il legislatore delegato, per elencare gli ultimi adempimenti, si è visto costretto a raddoppiare le lettere.

Si tratta, come risulta anche da una superficiale lettura, di adempimenti sempre più minuziosi (singolare quello previsto dalla lettera u che prevede l’obbligo di “munire i lavoratori di apposita tessera di riconoscimento, corredata di fotografia, contenente le generalità del lavoratore e l’indicazione del datore di lavoro”, così come si usa fare nei congressi americani), accompagnati dalla previsione di pesanti sanzioni penali nel caso di inosservanza.

Inoltre, piuttosto che prevedere apposite visite di controllo nel corso delle quali i funzionari preposti avrebbero dovuto impartire le specifiche direttive per assicurare la sicurezza dei lavoratori, si è imposto al datore di lavoro di elaborare un complesso documento di valutazione dei rischi (v. gli artt. 28 e ss.), di “frequentare corsi di formazione, di durata minima di 16 ore e massima di 48 ore, adeguati alla natura dei rischi presenti sul luogo di lavoro e relativi alle attività lavorative” (v. art. 34 del decreto) e di far seguire ai lavoratori appositi corsi di formazione (v. art. 37), di nominare un medico responsabile che deve possedere i requisiti elencati dall’art. 38, ecc.

E così anche chi scrive, per le segretarie di cui si avvale (le quali non corrono altro rischio se non quello di slogarsi il dito indice utilizzando la tastiera del computer), dovrà, come qualsiasi altro datore di lavoro, tra l’altro: 1) effettuare un corso per la sicurezza del lavoro di durata di almeno 16 ore; 2) predisporre un apposito documento di valutazione dei rischi che corrono le suddette segretarie nell’espletamento del lavoro; 3) nominare il medico competente per l’effettuazione della sorveglianza sanitaria; 4) designare preventivamente i lavoratori incaricati dell’attuazione delle misure di prevenzione incendi e lotta antincendio, di evacuazione dei luoghi di lavoro in caso di pericolo grave e immediato, di salvataggio, di primo soccorso; 5) fornire ai lavoratori i necessari e idonei dispositivi di protezione individuale (quali, nel caso di segretarie?); 6) consegnare tempestivamente al rappresentante dei lavoratori per la sicurezza, su richiesta di questi e per l’espletamento della sua funzione, copia del documento sulla sicurezza; 7) comunicare all’INAIL, a fini statistici e informativi, i dati relativi agli infortuni sul lavoro che comportino un’assenza dal lavoro di almeno un giorno; 8 comunicare annualmente all’INAIL i nominativi dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza; 9) vigilare affinchè i lavoratori per i quali vige l’obbligo di sorveglianza sanitaria non siano adibiti alla mansione lavorativa specifica senza il prescritto giudizio di idoneità, ecc. ecc. ecc.

Ricordo quel che mi disse tempo fa un bracciante agricolo che, periodicamente, veniva assunto per lavori di rimboschimento in Sicilia (dei lavori che, se eseguiti correttamente, avrebbero dovuto da tempo trasformare la Sicilia in un grande bosco): prima di iniziare i lavori dobbiamo: 1) metterci degli stivali antistatici con galosce alte almeno 70 cm. (misura questa che non tiene evidentemente conto dell’altezza media dei siciliani e che non consente a molti di articolare il ginocchio); 2) indossare i guanti per la protezione delle mani; 3) indossare l’elmetto di protezione; 4) inforcare gli occhiali di protezione; 5) mettere sopra i vestiti un lungo e spesso grembiule di protezione. E’ chiaro che in questo modo (specie col caldo che fa nei mesi estivi in Sicilia) non riusciamo a piantare molti alberi e preferiamo piuttosto, attesa l’assenza dei controlli, farci una bella partita a scopa (ovviamente senza guanti, galosce, occhiali, grembiule ed elemetto).

Si dice tanto di questi tempi che obiettivo prioritario dell’Italia è quello di aumentare il PIL per competere con i mercati stranieri e che il nostro beneamato Paese è invece ormai ingessato. Tuttavia con misure come quelle in discorso, che inesorabilmente “burocratizzano il privato”, il gesso anziché sciogliersi si trasformerà presto in acciaio inossidabile.

Giovanni Virga, 1° maggio 2008.

Category: Amministrazione pubblica

Commenti (8)

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  1. Antonino Casesa, Agrigento ha detto:

    Illustre Professore Virga come sempre interviene puntualmente su alcune leggi dello Stato in ultimo la semplificazione amministrativa ………….
    Dalla lettura a me pare che il Suo commento sia più chiaro del D.Lgs in questione.
    L’Italia soffre di ipertrofia normativa specialmente nella nostra terra di Sicilia, tra Autonomia, potestà concorrente ,cedevolezza e quant’altro.
    Speriamo che si arrivi ad una codificazione uguale per tutta l’Italia altrimenti ritorniamo ai tempi dei borboni.
    Grazie per aver permesso ad un cittadino di esprimere qualche piccola considerazione

  2. Avv. Luca Coletta, Benevento ha detto:

    Egregio professore,
    Non c’è altro da aggiungere, condivido integralmente!

  3. Avv. Ivan Bechini ha detto:

    Illustre Professore,
    attenzione alle sue segretarie!
    Le ha dotate di video terminali “ad hoc”?
    Le ha dotate di tastiera ergonomica e “poggiapolso” per i mouse?
    Le ha dotate di seduta “antiscoliosi” e “anticervicale”?
    Le ha dotate di poggiapiedi anti stress?
    saluti e grazie per i preziosi interventi.

  4. Giovanni Virga ha detto:

    Ringrazio coloro che sono finora intervenuti ed in particolare l’Avv. Bechini.

    In effetti avevo dimenticato di dire che, secondo l’art.174 del recente decreto legislativo (dedicato ai lavoratori che usano videoterminali) “il datore di lavoro, all’atto della valutazione del rischio di cui all’articolo 28, analizza i posti di lavoro con particolare riguardo:
    a) ai rischi per la vista e per gli occhi;
    b) ai problemi legati alla postura ed all’affaticamento fisico o mentale;
    c) alle condizioni ergonomiche e di igiene ambientale.
    2. Il datore di lavoro adotta le misure appropriate per ovviare ai rischi riscontrati in base alle valutazioni di cui al comma 1, tenendo conto della somma ovvero della combinazione della incidenza dei rischi riscontrati.
    3. Il datore di lavoro organizza e predispone i posti di lavoro di cui all’articolo 173, in conformità ai requisiti minimi di cui all’allegato XXXIV”.

    Inoltre ai sensi del successivo art. 175 “il lavoratore, ha diritto ad una interruzione della sua attività mediante pause ovvero cambiamento di attività.
    Le modalità di tali interruzioni sono stabilite dalla contrattazione collettiva anche aziendale. In assenza di una disposizione contrattuale riguardante l’interruzione di cui al comma 1, il lavoratore comunque ha diritto ad una pausa di quindici minuti ogni centoventi minuti di applicazione continuativa al videoterminale. Le modalità e la durata delle interruzioni possono essere stabilite temporaneamente a livello individuale ove il medico competente ne evidenzi la necessità. È comunque esclusa la cumulabilità delle interruzioni all’inizio ed al termine dell’orario di lavoro. Nel computo dei tempi di interruzione non sono compresi i tempi di attesa della risposta da parte del sistema elettronico, che sono considerati, a tutti gli effetti, tempo di lavoro, ove il lavoratore non possa abbandonare il posto di lavoro. La pausa è considerata a tutti gli effetti parte integrante dell’orario di lavoro e, come tale, non è riassorbibile all’interno di accordi che prevedono la riduzione dell’orario complessivo di lavoro.

    Dispone il successivo art. 176 (sempre per i lavoratori che usano videoterminali) che “i lavoratori sono sottoposti alla sorveglianza sanitaria di cui all’articolo 41, con particolare riferimento: a) ai rischi per la vista e per gli occhi; b) ai rischi per l’apparato muscolo-scheletrico.
    Sulla base delle risultanze degli accertamenti di cui al comma 1 i lavoratori vengono classificati ai sensi dell’articolo 41, comma 6.
    Salvi i casi particolari che richiedono una frequenza diversa stabilita dal medico competente, la periodicità delle visite di controllo è biennale per i lavoratori classificati come idonei con prescrizioni o limitazioni e per i lavoratori che abbiano compiuto il cinquantesimo anno di età; quinquennale negli altri casi.
    Per i casi di inidoneità temporanea il medico competente stabilisce il termine per la successiva visita di idoneità.
    Il lavoratore è sottoposto a visita di controllo per i rischi di cui al comma 1 a sua richiesta, secondo le modalità previste all’articolo 41, comma 2, lettera c).
    Il datore di lavoro fornisce a sue spese ai lavoratori i dispositivi speciali di correzione visiva, in funzione dell’attività svolta, quando l’esito delle visite di cui ai commi 1, 3 e 4 ne evidenzi la necessità e non sia possibile utilizzare i dispositivi normali di correzione”.

    Prevede infine l’art. 178 che: “Il datore di lavoro ed il dirigente sono puniti:
    a) con l’arresto da tre a sei mesi o con l’ammenda da euro 2.000 fino ad euro 10.000 per la violazione dell’articolo 174, comma 2 e 3, 175, 176, commi 1, 3, 5, 177, comma 1, lettera b);
    b) con l’arresto da due a quattro mesi o con l’ammenda da euro 1.000 a euro 4.500 per la violazione dell’articolo 177, comma 1, lettera a)”.

    Ogni commento sembra superfluo.

    G.V., 3 maggio 2008.

  5. Dr. Mimmo MAGGIO ha detto:

    Il Nuovo D.Lgs. 81/2008, altro non è che un raggruppamento delle principali norme in materia di Prevenzione Infortuni ed Igiene del Lavoro.

    Sono contento che è stato chiarito in modo esplicito il principio della specialità, ma ad una cosa giusta che viene fatta se ne aggiungono altre sbagliate.
    Da una disamina, non risulta più l’obbligo della Nomina degli ASPP e inoltre sono state definite equipollenti tutte le lauree in ingegneria, senza neanche preoccuparsi di far studiare (rendere obbligatoria nel piano di studi) la materia della prevenzione ed igiene del lavoro.

    SOno punti molto importanti che devono essere rivisti, poichè gli ASPP sono insieme al RSPP il cuore della Prevenzione, e tali funzioni potranno essere svolte solo dopo uno studio specifico in materia, meglio se di livello universitario.

    Dr. M. MAGGIO
    ASL TERAMO

  6. Filippo Basile ha detto:

    Naturalmente è sempre molto divertente irridere alla eccessiva “prolissità” delle nostre leggi, specie in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro, anche perchè, come sottolinea il prof. Virga, tale tendenza è via via amentata nel corso degli anni, seppure a volte contrastata da una “linea” di semplificazione dell’ordito normativo della p.a..
    Tuttavia vale forse la pena ricordare che, soprattutto in alcuni settori della vita produttiva (quelli sui quali il nuovo T.U. sulla sicurezza concentra i maggiori e più pesanti adempmenti), è ancora tropo alto il tributo di vite umane che, con cadenza giornaliera, viene pagato dai lavoratori a causa, quasi sempre, del mancato rispetto delle norme sulla sicurezza.
    Quanto agli adempimenti a carico del datore di lavoro, effettivamente dilatati a volte in modo eccessivo, faccio osservare, tuttavia, che da molti anni operano ormai soggetti e società specializzate in grado di dare assistenza e consulenza in base alle diverse esigenze dei settori produttivi, sicchè, a ben vedere, il problema per il datore di lavoro è più che altro quello di “investire” in sicurezza, ponendo questo tema al centro della propria iniziativa imprenditoriale.
    Capisco che, soprattutto in aree edemicamente depresse dal punto di vista economico, tale approccio possa apparire velleitario, ma di contro non credo che ci siano altrenative possibili, salvo la rinuncia aprioristica ad occuparsi seriamente di sicurezza sui luoghi di lavoro.

  7. paola trastulli ha detto:

    Illustre Professore,
    è con attenzione che ho letto le Sue considerazioni su un testo di legge che potrebbe essere sicuramente semplificato per divenire maggiormente efficace.
    Purtroppo la gente povera e anche ignorante (categoria alla quale fortunatamente non tutti appartengono) continua a morire sul lavoro.
    Oso rivolgermi a Lei quale maestro della legge al fine di pensare di poter proporre un nuovo testo che possa raggiungere un apprezzabile obiettivo perchè purtroppo le critiche da sole non bastano.
    Colgo l’occasione per inviarLe distinti saluti.

  8. Andrea Lunetta ha detto:

    Gent.mo Professore

    ogni norma è migliorabile ad ogni latitudine ci si trovi e in special modo in Italia. Detto questo non capisco perchè oltre agli aspetti secondo Lei negativi non sottolinei anche quelli largamente positivi. Ad es. l’art. 29 che propone procedure che dovranno essere elaborate dalla commissione consultiva permanente o l’art. 30 che introduce i modelli di organizzazione aziendale a mio giudizio sono mutamenti epocali se troveranno applicazione. Che ne pensa ?

    I miei Saluti.

    Lunetta Andrea

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