Le riforme apparenti e le deroghe al diritto comune

Uno degli aspetti più deludenti dell’attuale Governo tecnico, che all’inizio aveva suscitato così tante speranze, non è costituito solo dal fatto che ha eseguito diligentemente – senza colpi d’ala o d’ingegno, come aveva invece tentato di fare Tremonti, sia pur non senza commettere errori, con lo scudo fiscale o con la c.d. Robin Hood tax – il compitino assegnatoci in sede comunitaria (mi riferisco alla famosa frase della Merkel di un anno addietro, secondo cui l’Italia, per salvarsi, doveva “fare i compiti a casa”), privilegiando peraltro il versante fiscale piuttosto che quello dei tagli alla spesa pubblica, con conseguente peggioramento di tutti gli indicatori economici, ma anche e soprattutto dal fatto che l’unica seria riforma strutturale varata all’inizio (quella del sistema pensionistico) non è stata seguita da altre incisive riforme.

Perfino l’altra importante riforma (quella del mercato del lavoro) si è rivelata più apparente che reale e richiede già, a pochi mesi dal suo varo, diversi interventi correttivi per non aggravare la situazione dell’occupazione in questa fase particolarmente grave della crisi economica. Anche la prima riforma di cui si è detto (quella del sistema pensionistico) si è rivelata mal congegnata, soprattutto per non avere tenuto conto del fenomeno, prevedibile, dei c.d. esodati, la cui consistenza numerica costituisce tuttora un mistero.

Nè la riforma delle Province ha avuto un esito soddisfacente, dato che essa si è tradotta non già nella loro soppressione, ma nel loro accorpamento (che, prevedibilmente, non comporterà risparmi evidenti, dato che l’attuale personale confluirà nelle nuove Province accorpate).

Pure le presunte liberalizzazioni e le asserite semplificazioni si sono rivelate più apparenti che reali (clamorosa è stata la marcia indietro sul problema delle licenze dei taxi).

Del tutto negativi e deprimenti per l’economia italiana sono stati poi i messaggi che, sia pure a fasi alterne, sono stati lanciati; l’ultimo dei quali è quello dello studio di una generale imposta patrimoniale, in aggiunta all’imposta patrimoniale sugli immobili realizzata mediante la modifica dell’IMU e quella sui risparmiatori, mediante l’imposta dello 0,15 per cento sui depositi e sui titoli che, ormai senza più tetti, scatterà dall’inizio dell’anno prossimo, alla quale, a quanto pare, si aggiungerà, con la legge di stabilità, una imposta sulle transazioni finanziarie (c.d. Tobin tax), che deprimerà ulteriormente Piazza Affari.

La lotta all’evasione non va fatta mostrando la faccia feroce al contribuente onesto od al risparmiatore che, nonostante tutto, come una formichina, più per istinto che per ragione, cerca di accantonare qualcosa che poi serve all’economia nazionale (ricordiamoci sempre che se lo Stato italiano non è già andato in default, è stato per la presenza di un consistente risparmio privato che copre il debito pubblico), nè scoraggiando fortemente, con la promessa di nuove tasse, gli investitori esteri e gli imprenditori italiani, ma dimostrando seriamente che i soldi versati dai contribuenti con tasse sempre crescenti sono stati spesi oculatamente, per beni, servizi ed opere pubbliche, tagliando i molti sprechi che ci ancora ci sono all’interno della P.A.

Forse per festeggiare il traguardo del primo anno di vita del Governo Monti, è stata varata in questi giorni (con il D.L.vo 9 novembre 2012, n. 192, in G.U. n. 267 del 15 novembre 2012 – in vigore dal 1° gennaio 2013) l’ennesima riforma più apparente che reale, destinata alla “lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali”.

Piuttosto che vedere di approntare un serio piano per il pagamento dell’imponente montagna di crediti vantati dai privati nei confronti della P.A. (che ammonta, secondo stime attendibili, ad oltre 80 miliardi di euro), il cui pagamento finirebbe per dare ossigeno all’economia nazionale, si è preferito ribadire che il termine per pagare i crediti è – salvo eccezioni, che tuttavia prima non erano previste e che, guarda caso, riguardano la P.A. – di trenta giorni. Poco importa se poi tale termine (già previsto oltre 10 anni fa con il D.L.vo 9 ottobre 2002, n. 231), nella maggior parte dei casi, soprattutto dalla P.A., non è finora stato rispettato, al punto che attualmente, come si è appena detto, ben 80 miliardi di crediti di privati nei confronti delle PP.AA. sono ancora insoluti.

E’ da chiedersi innanzitutto se sia stato opportuno ribadire, in questo difficile momento, che il termine ordinario per il pagamento dei debiti sia quello di 30 giorni: infatti, nell’attuale grave congiuntura economica, gli industriali ed i commercianti, stretti tra l’incudine della stretta creditizia ed il martello della crescente tassazione e della contrazione dei consumi, trovano nella dilazione dei debiti una sorta di valvola di sfogo del sistema.

Inoltre, se si esamina attentamente la presunta nuova riforma, ci si accorge che essa non solo è più apparente che reale (dato che, come già detto, il termine di 30 giorni era stato già previsto oltre 10 anni addietro con il citato D.L.vo n. 231 del 2002), ma che essa finisce per aggravare la disciplina nei confronti del cittadino creditore della P.A.

Prevede infatti l’art. 4 del D.L.vo n. 231 del 2002, novellato dall’art. 1 del recente D.Lvo n. 192 del 2012, ai commi 4 e 5, che:

“4. Nelle transazioni commerciali in cui il debitore è una pubblica amministrazione le parti possono pattuire, purchè in modo espresso, un termine per il pagamento superiore a quello previsto dal comma 2, quando ciò sia giustificato dalla natura o dall’oggetto del contratto o dalle circostanze esistenti al momento della sua conclusione. In ogni caso i termini di cui al comma 2 non possono essere superiori a sessanta giorni. La clausola relativa al termine deve essere provata per iscritto.

b) per gli enti pubblici che forniscono assistenza sanitaria e che siano stati debitamente riconosciuti a tale fine”.

Con le modifiche recentemente introdotte, si è quindi previsto un “doppio binario” per il pagamento dei debiti:

1) per le transazioni tra privati (salvo limitatissime eccezioni) il termine è di 30 giorni;

2) per i crediti vantati dai privati nei confronti della P.A. è stata prevista innanzitutto la possibilità di stabilire in via convenzionale un termine doppio di 60 giorni per il pagamento (una possibilità di cui si avvarranno probabilmente tutte le P.A.); inoltre, è stato previsto, ope legis ed in via generale, un ulteriore raddoppio del termine ordinario: a) per le imprese pubbliche che sono tenute al rispetto dei requisiti di trasparenza di cui al decreto legislativo 11 novembre 2003, n. 333; b) per gli enti pubblici che forniscono assistenza sanitaria e che siano stati debitamente riconosciuti a tale fine”.

Nulla di tutto questo era contemplato dal D.L.vo del 2002, il quale prevedeva, sia per i privati che per la P.A., un termine di 30 giorni.

Si sta così continuando a costruire un “diritto privato speciale” per la P.A., che prevede rilevanti deroghe a quanto è previsto per i privati. Nei manuali di diritto amministrativo si legge che la P.A., quando agisce iure privatorum, è soggetta alle stesse regole stabilite per tutti i consociati. Evidentemente così non è più.

Il fenomeno non è nuovo. Si era infatti cominciato la scorsa estate con il decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, sulla spending review, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, prevedendo in particolare (con l’art. 3), per i contratti della P.A. in corso alla data di entrata in vigore del decreto, “la facoltà (per la P.A. stessa) di recedere dal contratto entro il 31 dicembre 2012, anche in deroga ai termini di preavviso stabiliti dal contratto”, nonchè per i contratti di locazione che “i canoni di locazione sono ridotti a decorrere dal 1° gennaio 2013 della misura del 15 per cento di quanto attualmente corrisposto. La riduzione del canone di locazione si inserisce automaticamente nei contratti in corso ai sensi dell’articolo 1339 c.c., anche in deroga alle eventuali clausole difformi apposte dalle parti, salvo il diritto di recesso del locatore” (su tale disciplina v. l’articolo di GUSTAVO CUMIN, La spending review, con specifico riguardo alla disciplina delle locazioni passive delle PP.AA., pubblicato in questa rivista).

Ora, con la pseudo-riforma sulla “lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali”, si prevedono termini differenziati per il pagamento dei debiti, a secondo che il debitore sia un privato od una P.A.

E’ da vedere se la Corte costituzionale, alla luce dell’art. 3 della Costituzione, recentemente richiamato dalla sentenza sul c.d. contributo di solidarietà previsto per i dirigenti pubblici e per i magistrati che hanno uno stipendio di oltre 90 mila euro all’anno, riterrà legittimi tali rilevanti deroghe al diritto comune. Qualche dubbio, in verità, sorge se si esamina tale questione alla luce della vicenda relativa alla discutibile disciplina della determinazione dell’indennità di espropriazione per p.u., per lungo tempo ritenuta legittima in funzione di prevalenti ragioni di finanza pubblica. Ma l’ordinamento comunitario, come dimostra proprio la vicenda dell’indennità di espropriazione, non tollera rilevanti deroghe al diritto comune.

Giovanni Virga, 18 novembre 2012.