Il Consiglio di Stato alle prese con la spinosa questione del “primo maresciallato dell’Impero”

Può sembrare a dir poco sorprendente che una rivista – come LexItalia.it – nota per pubblicare le decisioni della Corte costituzionale, della Cassazione, del Consiglio di Stato e degli altri organi sottordinati con molta tempestività, a distanza di pochi giorni dal loro deposito (se non, addirittura, nello stesso giorno del deposito), pubblichi un parere reso dal Consiglio di Stato il 2 aprile 1938 (anno XVI dell’era fascista) e cioè oltre 72 anni addietro (clicca qui per consultarlo).

Ma si tratta di un parere molto importante, anche se riguarda una questione apparentemente secondaria (quale era l’approvazione, dal parte del Parlamento, di una legge che aveva attribuito contemporaneamente al Re Vittorio Emanuele III ed al Capo del Governo, Benito Mussolini, il titolo di “Primo maresciallo dell’Impero”).

Tale questione infatti – come risulta dall’accurata ricostruzione effettuata dal Prof. Renzo De Felice nel suo libro “Mussolini il duce – Lo Stato totalitario”, Einaudi ed., 1996, pp. 23-34) – diede luogo ad uno scontro istituzionale di inusitata violenza (il Re arrivò perfino a rifiutarsi di promulgare la legge); il che rese necessario l’intervento del Consiglio di Stato per risolvere i delicati profili di costituzionalità che la legge stessa poneva (allora non esisteva ancora la Corte costituzionale e le questioni in materia, che oggi darebbero luogo ad un conflitto di attribuzione, erano rimesse a Palazzo Spada), che si espresse con il richiamato parere del Presidente Prof. Santi Romano.

Un parere che, secondo quanto riportato dallo stesso Mussolini, indusse il Sovrano ad esprimere un duro giudizio nei confronti dell’Illustre giurista e, in generale, dei costituzionalisti; infatti, secondo quanto scritto da Mussolini e riportato fedelmente da De Felice (op. cit., p. 33), il Re, dopo aver letto il parere, ebbe ad affermare testualmente quanto segue: “I professori di diritto costituzionale, specialmente quando sono dei pusillanimi opportunisti, come il professor Santi Romano, trovano sempre argomenti per giustificare le tesi più assurde: è il loro mestiere; ma io continuo ad essere della mia opinione. Del resto non ho nascosto questo mio stato d’animo ai due presidenti delle Camere, perché lo rendessero noto ai promotori di questo smacco alla Corona, che dovrà essere l’ultimo”.

La vicenda, sotto questo profilo, presenta tuttora un certa attualità, dato che non è raro né infrequente ancora oggi sentire esprimere da parte dei politici dei duri giudizi nei confronti dei giuristi, specie di quelli che si occupano di diritto costituzionale, i quali sarebbero pronti ad inventarsi le più disparate soluzioni per accontentare gli interessi di una parte politica (v. ad es. le recenti polemiche che sono scoppiate a seguito della bocciatura, da parte della Corte costituzionale, del c.d. lodo Alfano).

Né più né meno di quanto accadde 72 anni addietro, quando fu emesso il richiamato parere, che avrebbe portato addirittura il Re (e non, si badi bene, un qualsiasi politico dell’epoca) a definire un giurista di prima grandezza quale era Santi Romano, come un “pusillanime opportunista”, il quale, come tutti i costituzionalisti, trova “sempre argomenti per giustificare le tesi più assurde”, dato che questo sarebbe inesorabilmente il mestiere dei costituzionalisti (sul ruolo del Consiglio di Stato e, segnatamente, del Prof. Santi Romano durante il fascismo va ricordato il contributo di Guido Melis, Il Consiglio di Stato ai tempi di Santi Romano, pubblicato nel sito istituzionale, che si occupa anche, sia pur incidentalmente, del parere reso da Santi Romano sul maresciallato e del carteggio che intercorse al riguardo con V.E. Orlando; v. anche Alb. Romano, Santi Romano, la giuspubblicistica italiana: temi e tendenze, relazione al convegno su “I giuristi nella crisi dello Stato liberale”, Venezia, 2000).

La vicenda dimostra anche come una questione apparentemente formale (quale era l’attribuzione sia al Re che al Capo del Governo della qualifica di Primo maresciallo dell’Impero), possa dar luogo in Italia ad uno scontro istituzionale particolarmente grave, che allora finì per coinvolgere anche il Consiglio di Stato.

Ma per comprendere le ragioni dello scontro e per potere valutare il parere del CdS, occorre tuttavia andare con ordine e partire da una ricostruzione della vicenda.

Sintetizzando al massimo l’accurata ricostruzione storica effettuata da De Felice nel già citato libro, al quale faccio rinvio per i particolari nonchè per più precisi riferimenti, tutto nasce da fatto che, dopo un vibrante discorso pronunciato da Mussolini al Senato il 30 marzo 1938, al quale aveva assistito anche Costanzo Ciano, padre di Galeazzo nonchè allora presidente della Camera, quest’ultimo – approfittando del fatto che molti deputati erano ancora a Roma – convocò alquanto irritualmente la Camera (che in quel momento era chiusa) in via straordinaria.

Così come racconta De Felice, a seguito dell’improvvisa convocazione, molti deputati si recarono a Montecitorio e, nel corso di una brevissima seduta, approvarono per acclamazione una proposta di legge (presentata dallo stesso Costanzo Ciano e da altri deputati) con la quale si creava il grado di Primo maresciallo dell’Impero e lo si conferiva, simultaneamente, al Re ed a Mussolini.

La legge approvata per acclamazione dalla Camera si componeva di due soli brevi articoli che testualmente recitavano:

“Art. 1: È creato il grado di Primo Maresciallo dell’Impero. Art. 2. Tale grado è conferito a S. M. il Re Imperatore e a Benito Mussolini, Duce del Fascismo” (cfr. Atti Parlamentari, Camera dei Deputati, tornata straordinaria di mercoledì 30 marzo 1938, anno XVI, p. 4949).

Per completare l’iter parlamentare della legge, occorreva però anche il voto del Senato. Appunto per questo, in corteo e cantando «Giovinezza», nella stessa giornata del 30 marzo, i deputati si avviarono verso palazzo Madama, decisi a indurre i senatori a seguire il loro esempio.

Il Presidente del Senato Federzoni (come ha riferito lo stesso in apposita relazione riportata testualmente da De Felice) fu invitato telefonicamente a non sospendere la seduta da Galeazzo Ciano (figlio del presidente dalla Camera, nonchè già Ministro degli esteri), in attesa di non meglio precisate “importanti comunicazioni”; lo stesso Ciano, inoltre, si recò di lì a poco al Senato e diede a Federzoni “un foglietto di carta nel quale erano scritti a matita i due articoli della legge” approvata da un ramo del Parlamento, invitandolo a farla approvare seduta stante al Senato ed aggiungendo che: «Bada che Sua Maestà è informato, consente e gradisce. Ti preghiamo di fare approvare in questa seduta la legge, che sarà il coronamento del grande discorso (di Musolini: n.d.r.) di oggi».

A questo invito Federzoni, nella sua qualità di Presidente del Senato, sia pure dopo qualche iniziale esitazione, non si sottrasse ed il Senato del Regno – anzi dell’Impero, dopo avere nominato apposita commissione (così come esigeva il regolamento di Palazzo Madama) incaricata di esprimere un parere, che fu rilasciato nel giro di mezz’ora, approvò in via definitiva – sempre per acclamazione – la legge che attribuiva sia al Re che a Mussolini la qualifica di “Primo maresciallo dell’Impero”. Secondo il resoconto di Federzoni, all’atto dell’approvazione definitiva “Starace urlò dal banco del Governo: «Viva il Senato fascista!»”; aggiunse Federzoni nella sua relazione: “Intendeva farci un complimento? o non auspicava piuttosto la totale «fascistizzazione» dell’istituto?”.

Come risulta già da questa sommaria ricostruzione, testimoniata tuttavia copiosamente dai documenti dell’epoca, non erano pochi gli elementi irrituali che avevano accompagnato il velocissimo iter della legge (convocazione della Camera in maniera improvvisa, quando era formalmente chiusa, trasmissione della legge al Senato tramite un biglietto scritto “a matita”, approvazione della legge sia da parte della Camera che del Senato senza che fosse stata preventivamente messa all’ordine del giorno). Elementi questi che erano sembrati trascurabili in base alla teoria, che ancora oggi viene spesso propugnata, secondo cui quando c’è la “volontà politica”, tutti i procedimenti e le garanzie previste vengono meno. Il problema è che nella specie questa teoria sembra essere stata avallata anche dal Consiglio di Stato, con il richiamato parere, nonostante che quest’ultimo organo sia spesso considerato come un occhiuto controllore delle forme.

Ma continuiamo sempre con ordine, senza anticipare giudizi. Dopo l’approvazione definitiva della legge, questa fu portata immediatamente sia da Costanzo Ciano, nella sua qualità di Presidente della Camera, che dal Federzoni, Presidente del Senato, non già al Re, ma a Mussolini, il quale ricevette entrambi a Palazzo Venezia. Si legge nella relazione di Federzoni (riportata sempre testualmente da De Felice) che: “A Mussolini il Presidente della Camera principiò a riferire. L’altro ascoltava con quell’aria distaccata dalle cose terrene, che soleva prendere allorché riceveva una manifestazione di omaggio. A un tratto Mussolini interruppe bruscamente Costanzo Ciano, rivolgendosi a me (Federzoni: n.d.r.), che non avevo aperto bocca: «Il Senato ha fatto ogni cosa in regola, non è vero?» «Per quanto è possibile», risposi.”.

Significativa, ed al contempo vagamente umoristica, è quest’ultima risposta («Per quanto è possibile»), che lasciava trapelare i dubbi che perfino Federzoni nutriva sulla regolarità dell’iter.

Interessanti sono anche le considerazioni che Federzoni fa nella sua relazione a proposito della domanda di Mussolini (« Il Senato ha fatto ogni cosa in regola, non è vero? »), che lo aveva costretto a dare una ambigua risposta. Le riportiamo qui di seguito: “Evidentemente egli (Mussolini: n.d.r.) già sapeva, ma non ho mai potuto comprendere se quelle sue parole fossero di elogio, di ironia o di rimprovero: probabilmente erano un po’ di tutto questo insieme. Il Capo del Governo lodava la correttezza – relativa – del procedimento: l’uomo antigiuridico per eccellenza ne rideva dentro di sé; il rivoluzionario cronico biasimava quelle superstizioni del passato. In Mussolini non erano infrequenti simili dissociazioni della sua personalità”.

Il Re che – a dispetto di quanto assicurato da Galeazzo Ciano a Federzoni – era stato reso edotto della legge solo allorchè era in corso di approvazione al Senato e che soprattutto non era affatto d’accordo, si adirò non poco dopo avere appreso la notizia, vedendo nella legge approvata una diminuzione delle sue prerogative statutarie in ordine alle questioni militari e comunque l’instaurazione, sia pure in maniera subdola, di una “diarchia” con il duce nella stessa materia.

Della sua contrarietà alla legge (accompagnata dalla minaccia addirittura di non promulgarla) parlò direttamente con Mussolini, nel corso del tempestoso colloquio che ebbe luogo il giorno dopo con lo stesso. Secondo Mussolini, il Re in quella occasione così si espresse: « Dopo la legge del Gran Consiglio, questa legge è un altro colpo mortale contro le mie prerogative sovrane. Io avrei potuto darvi, quale segno della mia ammirazione, qualsiasi grado, ma questa equiparazione mi crea una posizione insostenibile, perché è un’altra patente violazione dello statuto del regno». Di fronte alle giustificazioni di Mussolini, il quale fece presente che “non tengo a queste che possono essere considerate esteriorità. I promotori hanno ritenuto che conferendomi tale grado, voi, Maestà, ne venivate automaticamente insignito“, il Re perentoriamente rispose: «No. Le Camere non possono prendere iniziative del genere». «Questa è la più grossa di tutte! Data l’imminenza di una crisi internazionale, non voglio aggiungere altra carne al fuoco, ma in altri tempi, piuttosto che subire questo affronto, avrei preferito abdicare. Io straccerei questa doppia greca».

Come racconta De Felice, terminata l’udienza Mussolini, «alquanto sorpreso da questo scoppio di furore» e volendosi evidentemente cautelare in qualche modo, si rivolse per un «parere» costituzionale al Presidente del Consiglio di Stato, Prof. Santi Romano. Nel giro di due giorni questi gli fece avere un parere di piena legittimità, il quale fu fatto pervenire immediatamente al Re, che espresse il ricordato severo giudizio nei confronti dei costituzionalisti ed in particolare nei riguardi del Prof. Santi Romano. Il Re, nonostante la sua aperta contrarietà, promulgò la legge, sia pure dopo varie esitazioni, non senza aver fatto prima sapere a Mussolini, tramite il sottosegretario Medici del Vascello, di non potere più accettare il fatto che il governo adottasse ormai spesso provvedimenti anche «assai importanti» ed annunziasse «sostanziali» riforme, senza neppure informarlo preventivamente.

La vicenda, come detto, al di là dell’importanza storica della questione (dovuta al timore del Re che con la legge si instaurasse una “diarchia” tra Monarchia e Capo del Governo in materia militare), ridimensionata nella sua portata da De Felice (il quale constata che la temuta “diarchia” era in realtà già in atto e che l’intento era, semmai, quello di sgretolarla a favore del duce), alle cui considerazioni faccio ovviamente rinvio, offre il destro per alcune, sia pur sommarie, considerazioni di carattere giuridico:

1) in Italia spesso questioni estremamente formali – quali sono quelle dell’attribuzione di un titolo onorifico – danno luogo a gravi conflitti; tutto ciò deriva forse dalla natura “spagnolesca” del nostro popolo, che vede in cariche, titoli e prebende un importante traguardo, ritenendo erronemente che il valore di una persona sia rappresentato dal titolo conseguito.

Di contro, questioni di carattere formale ma che hanno natura sostanziale – come l’osservanza dei regolamenti parlamentari – vengono considerate del tutto secondarie e le regole procedurali all’uopo previste sono considerate trasgredibili in nome della ragion di Stato o, peggio, in nome della volontà politica. Esistono tuttavia delle forme che ho chiamato nel mio libro su “La partecipazione al procedimento amministrativo” (chiedo venia per l’autocitazione) come “forme sostanziali”; con tale ossimoro si intendono indicare quelle forme che, pur concretizzandosi in una procedura od in modalità di adozione dell’atto, non possono essere impunemente trasgredite, perchè tendono ad assicurare garanzie sostanziali.

Ad esempio, la regola formale valevole per tutti i collegi, e quindi anche per quelli parlamentari, secondo cui l’organo collegiale non può deliberare se l’argomento non è stato preventivamente posto, in maniera puntuale, all’ordine del giorno, non può essere violata impunemente neanche col voto della maggioranza dei componenti del’organo, atteso che altrimenti verrebbe violato il diritto dei membri che non hanno preso parte alla seduta di decidere se partecipare o meno ad essa in modo consapevole. Solo nel caso di assemblea c.d. “totalitaria” (e cioè di assemblea alla quale partecipano tutti i componenti effettivi), la violazione della richiamata regola non dà luogo a conseguenze. Spesso, quindi, anche la forma è sostanza.

Non a caso il mio già richiamato libro si apre con una frase del mondo anglosassone, nel quale tale fenomeno è ben noto, secondo cui: “freedom grows in the interstices of procedure” – la libertà (e direi anche la democrazia) cresce attraverso le pieghe della procedura. Non a caso, secondo la riportata relazione di Federzoni, Mussolini considerava invece le procedure previste dai regolamenti parlamentari come delle “superstizioni del passato“.

2) I pareri giuridici, nonchè le sentenze, per quanto emessi da persone od organi autorevoli, non sono indiscutibili, dato che in qualche caso il “clima politico-istituzionale” o particolari interessi possono condizionarli.

In ogni caso, anche gli organi consultivi o giurisdizionali di vertice possono prendere abbagli, non necessariamente per malafede (v. ad es. la sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, recentemente sconfessata dalla Corte costituzionale, sulla asserita inammissibilità dei ricorsi proposti direttamente ed immediatamente avverso gli atti preparatori del procedimento elettorale, che risentiva – come notato a suo tempo dallo scrivente – del clamore suscitato dalle vicende relative alla non ammissione della lista della Alessandra Mussolini alle elezioni regionali del Lazio).

3) In particolare, il parere del Consiglio di Stato dal quale prendono le mosse le presenti note, sembra risentire del clima istituzionale del tempo e suscita qualche perplessità, specie nella parte in cui richiama vaghi principi, tipo quello dell’autodeterminazione di ciascuna Camera, per superare i non pochi problemi formali emersi nel corso dell’approvazione della ricordata legge.

Non vi è dubbio, infatti, che, per dirne una, la convocazione della Camera in via straordinaria senza alcun preventivo ordine del giorno e senza dare la possibilità a tutti i componenti di partecipare alla seduta, costituiva una grave violazione che inficiava gravemente la legge adottata; altrettanto è da dirsi per la deliberazione del Senato, adottata senza che la legge fosse all’ordine del giorno, a nulla rilevando il richiamo (fatto nel parere in questione) alla “prerogativa attribuita dall’art. 61 dello Statuto a ciascuna Camera di determinare liberamente il modo secondo il quale abbia ad esercitare le proprie funzioni”; si trattava infatti, come già rilevato, di violazione di “forme sostanziali”.

Che si tratti di un parere discutibile non lo penso solo io, ma lo pensava già V.E. Orlando, il quale, come riferisce Melis nel già citato contributo (v. la nota 30 per i riferimenti), rispondendo allo stesso Santi Romano che sollecitava una sua opinione, ebbe a scrivere quanto segue: “Per quanto mi riguarda, io non posso escludere che l’opinione da Lei espressa sia discutibile, come invece escludo che l’averla manifestata diminuisca e ferisca la stima per un Maestro come Lei. Ma bisogna far pure i conti con l’altrui malignità”.

Nè va sottaciuto (non certo per alimentare le malignità, ma per completezza) il fatto che Santi Romano, come ammette lo stesso Melis, aveva chiesto ed ottenuto la tessera del partito nazionale fascista fin dal 1928, che la sua nomina alla presidenza del CdS fu giustificata da Mussolini con la necessità di pervenire ad una più spinta “fascistizzazione” dell’organo e che, caduto il fascismo, il Prof. Romano fu sottoposto al procedimento di epurazione (archiviato dopo le sue dimissioni).

4) Il perdurante assetto istituzionale del Consiglio di Stato, organo bifronte che svolge sia funzioni consultive che giurisdizionali e, soprattutto, il continuo ed esteso utilizzo di Consiglieri di Stato da parte del Governo, non pone al riparo tale organo da possibili influenze del potere esecutivo. Se si arriverà ad una separazione delle carriere tra magistrati che svolgono funzioni requirenti e quelli che svolgono funzioni giudicanti, altrettanto dovrà farsi con riferimento ai Consiglieri di Stato.

Del pari, sembra criticabile il sistema di composizione della Corte costituzionale in atto previsto, il quale non pone al riparo l’organo di vertice dell’ordinamento giuridico italiano da possibili influenze del potere politico. L’autorevolezza di un organo giurisdizionale, infatti, deriva in primo luogo dalla “qualità” delle sue pronunce, ma in maniera non secondaria dal modo in cui è composto.

Giovanni Virga, 22 agosto 2010.