Destini incrociati (a proposito del caso De Magistris e quello di Berlusconi)

La recente ordinanza del T.A.R. Campania – Napoli, Sez. I, 30 ottobre 2014, con la quale è stata sollevata questione di legittimità costituzionale dell’art. 11 della c.d. legge Severino (d.lgs. 31 dicembre 2012 n. 235), nella parte in cui viene applicato retroattivamente a fattispecie di reato realizzatesi anteriormente alla data di entrata in vigore del citato d.lgs. (5 gennaio 2013), riapre una questione che sembrava essersi ormai sopita.

Infatti, il Consiglio di Stato (con tre sentenze, due della Sez. V ed una della Sez. III), nonchè il T.A.R. Lazio – Roma ed il T.A.R. Molise: per riferimenti v. i documenti correlati riportati in calce alla citata ordinanza del TAR Campania), avevano in precedenza, sotto diversi profili e con varie argomentazioni, ritenuto manifestamente infondate analoghe questioni di legittimità costituzionale.

La questione sollevata dal T.A.R. Campania – Napoli rischia inoltre  di riaprire indirettamente un caso clamoroso, che ha fatto  a lungo discutere (quello della decadenza dalla carica di Senatore dell’ormai ex Cavaliere Silvio Berlusconi), il quale, come noto, si è concluso in senso sfavorevole per l’interessato, nonostante che, anche in quel caso, la sanzione della decadenza dalla carica prevista dalla legge Severino sia stata applicata retroattivamente, con riferimento a fatti di reato realizzatisi ben prima dell’entrata in vigore della citata legge.

Vien fatto di chiedersi: perchè per Berlusconi la Giunta del Senato ha ritenuto possibile (ricordiamolo, con votazione a scrutinio palese, nonostante che si trattasse di delibera concernente una persona) applicare la legge Severino reatroattivamente, mentre per il Sindaco di Napoli De Magistris il TAR Campania ha sollevato apposita q.l.c., affermando nel contempo che detto Sindaco – nonostante la condanna, ancorchè non definitiva, riportata – resterà in carica fino alla pronuncia della Corte costituzionale (e cioè, prevedibilmente, per almeno un anno e mezzo, a meno che, altrettanto prevedibilmente, il Consiglio di Stato non annulli nel frattempo l’ordinanza cautelare del TAR Campania)?

La questione circa la possibilità o meno di applicare retroattivamente la legge Severino, coinvolgendo esponenti politici di primo piano (quali Berlusconi e De Magistris), nonchè tanti altri meno noti personaggi (talvolta anche dei semplici consiglieri comunali o provinciali) rischia di essere inquinata da considerazioni politiche, che finirebbero per essere fuorvianti. Certo è che il non aver previsto in detta legge una disciplina transitoria costituisce una grave lacuna che, se un legislatore maggiormente attento si fosse dato carico di colmare per tempo, ci avrebbe risparmiato tante tribolazioni.

Inoltre, se si esaminano alcuni precedenti meno clamorosi sotto il profilo mediatico (per ciò che concerne i personaggi coinvolti), ma ancor più clamorosi sotto il profilo fattuale (per gli effetti che sono stati attibuiti alle norme in questione), c’è da rimanere perplessi. Basti considerare a tal fine la fattispecie affrontata dal Consiglio di Stato, Sez. V, esattamente un anno addietro, con la sentenza 29 ottobre 2013: in quel caso la incandidabilità prevista dalla legge Severino è stata applicata con riferimento ad una condanna riportata dall’interessato ben 17 anni prima dell’entrata in vigore di detta legge; ed anche in quel caso il Consiglio di Stato, nonostante ciò, si è rifiutato di sollevare la questione di legittimità costituzionale o di applicare almeno la “Grundnorm” contenuta nell’art. 11 della Disposizioni preliminari al codice civile – cd. Preleggi, la quale, com’è a tutti noto, dispone che la legge dispone solo per l’avvenire.

Tutto, a ben vedere, ruota intorno all’applicazione di tale “Grundnorm”: se applicata letteralmente e pianamente, dovrebbe ritenersi che la legge Severino non possa applicarsi a fattispecie di reato realizzatesi prima della norma stessa; allo stesso risultato, ancor più rafforzato, si perviene applicando l’art. 25 Cost., il quale prevede il principio (ritenuto inderogabile dalla Corte) della irretroattività della legge penale; considerando infatti le sanzioni previste dalla legge Severino come delle sanzioni accessorie alla condanna penle, si dovrebbe concludere per la loro inapplicabilità in via retroattiva, quanto meno alle sentenze emesse prima dell’entrata in vigore della legge.

Com’è noto, le pronunce fin qui intervenute hanno superato quest’ultima obiezione, ritenendo che le sanzioni previste dalla legge Severino sono amministrative e non penali; di qui l’inapplicabilità dell’art. 25 cit.

Più complessa è invece la questione riguardante l’applicazione dell’art. 11 delle Preleggi: secondo l’insegnamento della Corte costituzionale (v. per tutte di recente Corte cost., sentenza 5 aprile 2012 n. 78, in LexItalia.it, http://www.lexitalia.it/a/2012/2201 ed ivi ult. riferimenti) “il divieto di retroattività della legge (art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale), pur costituendo valore fondamentale di civiltà giuridica, non riceve nel nostro ordinamento la tutela privilegiata di cui all’art. 25 Cost. Pertanto, il legislatore – nel rispetto di tale previsione – può emanare norme retroattive, anche di interpretazione autentica, purché la retroattività trovi adeguata giustificazione nell’esigenza di tutelare principi, diritti e beni di rilievo costituzionale, che costituiscono altrettanti «motivi imperativi di interesse generale», ai sensi della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)”.

Il problema è che non vi è alcuna norma della legge Severino che dichiara le sanzioni da essa previste aventi efficacia retroattiva. Può la efficacia retroattiva di una norma, in difetto di apposita previsione o della natura della norma (come ad es. nel caso di norma qualificata come interpretativa), essere ricavata in via esegetica, specie nel caso della legge Severino che, prevedendo cause di incandidabilità. di sospensione o di decadenza da cariche rappresentative, incide sul diritto di elettorato passivo e, in quanto tale, dovrebbe essere interpretata restrittivamente?

A tal fine sembra comunque doversi fare ricorso sempre all’insegnamento della Corte costituzionale (v. sempre la sentenza da ultimo citata) secondo cui, in ogni caso, “L’efficacia retroattiva delle leggi incontra dei limiti generali attinenti alla salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, di altri fondamentali valori di civiltà giuridica, posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno ricompresi: a) il rispetto del principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento; b) la tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto; c) la coerenza e la certezza dell’ordinamento giuridico; d) il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario”.

C’è da chiedersi (ammesso per un attimo che ad una legge possa attribuirsi effetto reatroattivo in via interpretativa) se l’applicazione in via retroattiva della legge Severino rispetti comunque tali criteri generali.

E’ singolare notare come, nella specie, per uno strano scherzo del fato, i destini di due personaggi politici molto distanti tra loro (De Magistris e Berlusconi) siano tra di loro incrociati.

C’è comunque da sperare che il Giudice delle leggi non si faccia fuorviare dalle conseguenze politiche che deriverebbero da una sua pronuncia, ancorchè meramente interpretativa, che si aupica intervenga in tempi brevi per chiarire definitivamente la questione.

In tal senso è da valutare con favore la recente ordinanza del TAR Campania, la quale, piuttosto che trincerarsi dietro il comodo paravento di una  asserita retroattività decretata per sentenza, ha scelto di percorrere la via maestra, investendo finalmente della questione la Corte costituzionale.

Giovanni Virga, 31 ottobre 2014.