La disciplina dei termini prevista dal Codice del processo amministrativo

Può una riforma equilibrata essere elaborata da coloro nei cui confronti andrà poi applicata? (Chiedo scusa per l’involontaria rima).

Per rispondere al quesito non è necessario volgere lo sguardo al passato o fare riferimento ad esempi più o meno noti (come quello di Bertoldo, il quale, com’è noto, per evitare l’impiccagione, si riservò il diritto di scegliere l’albero al quale appendere la corda), ma è sufficiente esaminare la disciplina positiva prevista dalla riforma: nel caso del recente Codice del processo amministrativo, è sufficiente, a mio avviso, fare riferimento alla disciplina dei termini da esso prevista.

Quello dei termini del processo è un argomento a me caro, che ho cercato di approfondire in un breve lavoro risalente nel tempo, intitolato appunto “La disciplina dei termini nel processo amministrativo” (è stato pubblicato negli atti del Convegno di studi organizzato dalla Facoltà di Giurisprudenza di Messina sul tema: “Per una giustizia amministrativa più celere ed efficace”, Messina, 15-16 aprile 1988, Milano 1989, nonchè in Giur. amm. sic. 1998, II, 14 ss.; clicca qui per consultarlo). Il presente intervento non costituisce altro che una appendice di aggiornamento, sia pure incompleta e sommaria, di tale lavoro.

Va constatato innanzitutto che, anche nel nuovo Codice, la filosofia di fondo che sembra informare la disciplina dei termini rimane inalterata: quasi tutti i termini previsti nei confronti delle parti e dei loro difensori sono perentori (paradigmatico in tal senso è l’art. 52, 1° comma, del Codice, secondo cui “I termini assegnati dal giudice, salva diversa previsione, sono perentori”), mentre i termini assegnati “al” giudice sono meramente ordinatori.

Eloquente al riguardo è l’art. 89, 1° comma, del Codice, il quale prevede che: “La sentenza deve essere redatta non oltre il quarantacinquesimo giorno da quello della decisione della causa” (tale termine di 45 giorni, nel caso di procedimenti abbreviati, è pari a 22 e mezzo, per effetto della generale previsione del dimezzamento di tutti i termini processuali).

Tuttavia, per pacifica giurisprudenza, tale termine – anche in precedenza previsto – è meramente ordinatorio, come peraltro si ricava dal fatto che, pure nel nuovo Codice, non è stata prevista alcuna conseguenza nel caso di sua inosservanza.

Non si è avuto il coraggio di stabilire almeno che, ad. es., il termine è prorogabile di ulteriori 45 giorni nel caso di comprovabili motivi da rendere noti al Presidente della Sezione dal componente incaricato di redigere la motivazione della sentenza e che in ogni caso, decorso il termine finale eventualmente prorogato, il Presidente del collegio incarica altro estensore, dando comunicazione della sostituzione al Consiglio di Presidenza per l’adozione di eventuali provvedimenti disciplinari da adottare nel caso di reiterati ritardi ingiustificati.

Sta di fatto che il nuovo Codice, non prevedendo alcuna conseguenza nel caso di ritardato deposito della sentenza, perpetua l’attuale andazzo, che appare palesemente iniquo specie nel caso di procedimenti abbreviati, per i quali le parti sono tenute a rispettare termini perentori assolutamente ridotti, pena l’inammissibilità o l’irricevibilità del ricorso, mentre nei confronti dei giudici che debbono redigere le sentenze, l’unico termine previsto è del tutto ordinatorio, non essendo prevista alcuna conseguenza nel caso di sua inosservanza.

Attualmente, non è raro nè infrequente constatare che il deposito delle sentenze venga effettuato ben oltre il termine di 45 giorni previsto (nel caso di procedimenti abbreviati, anzi, come già rilevato, dovrebbe essere di 22 giorni e mezzo; va incidentalmente notato che non ci si è nemmeno preoccupati di fissare un termine con un numero pari di giorni, in modo tale da evitare la previsione di un termine che, nel caso di procedimenti abbreviati, per effetto della dimidiazione, finisce per contemplare un numero di giorni che comprende anche una mezza giornata; tanto, avrà detto qualcuno, non viene rispettato).

Altrettanto illuminante è la disciplina prevista dal nuovo Codice per i termini di deposito dei documenti e delle memorie (per la cui disciplina transitoria si rinvia all’approfondito articolo del Prof. Volpe, recentemente pubblicato in questa rivista).

Tali termini erano, fino al 15 settembre scorso, com’è noto, rispettivamente di 20 giorni per i documenti e di 10 giorni per le memorie. Ora, per effetto di quanto previsto dall’art. 73, 1° comma, del Codice sono rispettivamente di 40 (quaranta) per i documenti e 30 (trenta) per le memorie; è stato tuttavia previsto, quale “contentino”, un termine di 20 (venti) giorni per le memorie di replica.

I nuovi termini sono del tutto irragionevoli, traducendosi in un raddoppio (per ciò che concerne i termini di deposito dei documenti) ed addirittura in una triplicazione (per ciò che concerne il termine per le memorie) dei termini precedentemente previsti, che per tanto tempo sono stati considerati, sia dai giudici che dagli avvocati, pienamente congrui.

L’inusitata dilatazione dei suddetti termini non risulta giustificata in alcun modo ed è quanto mai inopportuna, ove si pensi che la prevalente giurisprudenza ha ritenuto che la tardiva produzione di memorie e documenti non sarebbe possibile neanche con il consenso delle parti, dato che detti termini non sono previsti solo nell’interesse delle parti stesse, ma soprattutto della “giustizia” (e cioè del giudice): v. in tal senso di recente Cons. Stato, Sez. VI, 20 aprile 2009, n. 2384, in LexItalia.it, secondo cui “nel giudizio amministrativo, il termine prescritto per il deposito di memorie è perentorio e non può subire deroghe nemmeno con il consenso delle parti, essendo esso previsto non solo a tutela del contraddittorio tra le parti, ma anche a tutela del corretto svolgimento del processo e della adeguata e tempestiva conoscenza degli atti di causa da parte del collegio giudicante”; v. anche nello stesso senso Cons. Stato, Sez. VI, sentenza 11 agosto 2009, n. 4934, ivi.

Vero è che l’art. 54 del Codice ormai prevede che: ”La presentazione tardiva di memorie o documenti, su richiesta di parte, può essere eccezionalmente autorizzata dal collegio, assicurando comunque il pieno rispetto del diritto delle controparti al contraddittorio su tali atti, quando la produzione nel termine di legge risulta estremamente difficile”; ma la produzione tardiva è concepita, da tale norma, non già come una possibilità, sia pure eccezionale, subordinata al consenso delle parti, ma come una possibilità che è subordinata alla discrezionalità piena del giudice.

Da notare che la norma rimette l’autorizzazione alla decisione del “collegio” e che, pertanto, la richiesta di autorizzazione andrà deliberata in camera di consiglio e non potrà essere concessa verbalmente dal presidente in pubblica udienza (come prima avveniva per prassi); il che complica la vita ai difensori delle parti (i quali, nel dubbio che il collegio ammetta poi la produzione tardiva, potrebbero essere indotti a chiedere comunque la discussione orale per disquisire su documenti o su memorie che non si sa nemmeno se saranno ammessi dal collegio).

Altrettanto criticabile è la previsione di un termine di due giorni per la produzione di memorie o documenti prima della camera di consiglio fissata per la discussione della domanda preliminare di sospensione (v. l’art. 55, 5° comma, del Codice, secondo cui “Le parti possono depositare memorie e documenti fino a due giorni liberi prima della camera di consiglio”). Nel caso di inosservanza di tale termine, non è prevista alcuna conseguenza, onde potrebbe ritenersi che esso sia ordinatorio; ma non è da escludere che sia ritenuto perentorio.

Quest’ultima possibilità deriva dal fatto che lo stesso art. 55, all’8° comma, stabilisce che: “Il collegio, per gravi ed eccezionali ragioni, può autorizzare la produzione in camera di consiglio di documenti, con consegna di copia alle altre parti fino all’inizio di discussione”; questa norma, che consente l’autorizzazione in via eccezionale di documenti, non già nel corso della discussione, ma “all’inizio della discussione”, sembrerebbe confermare, sia pure implicitamente, che il termine di due giorni liberi previsto per le memorie è perentorio, dato che la deroga può essere concessa solo per “la produzione … di documenti”.

Non si è tuttavia considerato il fatto che, nel caso di camera di consiglio fissata per la sospensiva, per le parti resistenti la memoria non costituisce un mero strumento per ribadire quanto magari già dedotto, ma rappresenta il mezzo attraverso le parti resistenti si costituiscono in giudizio; l’avere previsto un termine inderogabile di due giorni liberi prima della c.c. per il deposito delle memorie, porrà spesso la P.A. ed i controinteressati nell’impossibilità di costituirsi con apposita memoria o comunque renderà necessario costituirsi con il solo mandato alla c.c., moltiplicando le richieste di discussione orale.

Certo è che se esiste un procedimento per il quale non occorreva prevedere dei nuovi termini (fuorchè quello dilatorio, previsto per la fissazione della camera di consiglio, in modo tale da dare la possibilità alle parti resistenti di potere abbozzare una difesa: v. in tal senso l’art. 55, 5° comma del Codice, secondo cui “Sulla domanda cautelare il collegio pronuncia nella prima camera di consiglio successiva al ventesimo giorno dal perfezionamento, anche per il destinatario, dell’ultima notificazione e, altresì, al decimo giorno dal deposito del ricorso”), questo è quello cautelare, nel quale la controversia è così “palpitante” da non tollerare le formalità ed i termini che sono da prevedere solo per l’udienza di merito.

Addirittura cervellotici sono alcuni termini previsti per i giudizi elettorali. Prevede ad es. l’art. 129 del Codice, intitolato “Giudizio avverso gli atti di esclusione dal procedimento preparatorio per le elezioni comunali, provinciali e regionali” al primo comma che:

“I provvedimenti relativi al procedimento preparatorio per le elezioni comunali, provinciali e regionali concernenti l’esclusione di liste o candidati possono essere immediatamente impugnati, esclusivamente da parte dei delegati delle liste e dei gruppi di candidati esclusi, innanzi al tribunale amministrativo regionale competente, nel termine di tre giorni dalla pubblicazione, anche mediante affissione, ovvero dalla comunicazione, se prevista, degli atti impugnati”.

In sostanza si prevede un termine di appena 3 (diconsi tre) giorni per impugnare.

Prevede inoltre l’8° comma dello stesso articolo che:

“Il ricorso di appello, nel termine di due giorni dalla pubblicazione della sentenza, deve essere, a pena di decadenza:

a) notificato, direttamente dal ricorrente o dal suo difensore, esclusivamente mediante consegna diretta, posta elettronica certificata o fax, all’ufficio che ha emanato l’atto impugnato, alla Prefettura e, ove possibile, agli eventuali controinteressati; in ogni caso, l’ufficio che ha emanato l’atto impugnato rende pubblico il ricorso mediante affissione di una sua copia integrale in appositi spazi all’uopo destinati sempre accessibili al pubblico e tale pubblicazione ha valore di notifica per pubblici proclami per tutti i controinteressati; la notificazione si ha per avvenuta il giorno stesso della predetta affissione; per le parti costituite nel giudizio di primo grado la trasmissione si effettua presso l’indirizzo di posta elettronica certificata o il numero di fax indicato negli atti difensivi ai sensi del comma 4;

b) depositato in copia presso il tribunale amministrativo regionale che ha emesso la sentenza di primo grado, il quale provvede ad affiggerlo in appositi spazi accessibili al pubblico;

c) depositato presso la segreteria del Consiglio di Stato, che provvede ad affiggerlo in appositi spazi accessibili al pubblico”.

La norma appena riportata prevede quindi un vero e proprio “tour de force” da compiere in appena 2 (due) giorni dal “deposito della sentenza” (da notare che entro due giorni non solo è necessario notificare, ma anche depositare l’appello sia presso la segreteria del TAR, che presso quella del Consiglio di Stato).

Si tratta di termini talmente ridotti (di appena 3 giorni per la proposizione del ricorso e di 2 giorni per l’appello) da far pensare che sarà presto sollevata la questione della loro legittimità costituzionale, non essendo detti termini evidentemente compatibili con il principio del “giusto processo”.

Non mi soffermo infine sull’art. 30, 3° comma, del nuovo Codice (secondo cui “La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo”), perchè è già stata ampiamente illustrata la sua irrazionalità ed incostituzionalità; si fa rinvio al riguardo al contributo di G. Fregni, I diritti degradati (prime osservazioni sull’art. 30 della terza bozza del codice del processo amministrativo), già pubblicato in questa Rivista. Con tale previsione, la c.d. pregiudiziale amministrativa, uscita dalla porta delle Sezioni Unite della Cassazione, rientra dalla finestra costituita dalla previsione di un termine di decadenza.

Lo stesso dicasi per il termine previsto dalla disciplina transitoria del Codice per evitare la perenzione dei ricorsi ultraquinquennali, del quale si è parlato in occasione di precedenti interventi.

Il sommario esame della disciplina dei termini del nuovo Codice, fin qui condotto, consente anche di dare risposta al quesito col quale si era aperto il presente intervento.

Giovanni Virga, 19 settembre 2010.