La semplificazione per fasce ed i controlli sulle autodichiarazioni
Se nel campo del diritto pubblico c’è un termine abusato, questo è quello della “semplificazione” amministrativa. Tutti i politici parlano ripetutamente di semplificazione, ma continuano a sfornare disposizioni che prevedono ulteriori adempimenti e che complicano la già difficile vita dei cittadini. È la stessa cosa che succede con le tasse: tutti dicono di volerle tagliare, ma nel frattempo le tasse – sia pure in modo subdolo e spesso fantasioso – aumentano.
Personalmente, quando leggo di semplificazione della P.A., provo un fastidio così acuto da abbandonare presto la lettura dell’articolo che parla di essa. Altrettanto forse faranno i lettori. Per questo motivo sono stato a lungo in dubbio se intitolare il presente articolo utilizzando l’abusato termine: temevo (e temo) che in tal modo molti si astengano dal leggerlo.
La presa in giro della semplificazione – sempre promessa, ma mai attuata – è storia vecchia: ancora oggi ho davanti agli occhi le immagini della “semplificazione” legislativa proposta dall’ex ministro Calderoli, il quale addirittura inscenò una specie di vampa di San Giuseppe per far vedere a tutti che faceva sul serio (in realtà le leggi cancellate – rectius: bruciate – erano vecchi residuati bellici che non venivano già da tempo utilizzati). Paradossalmente, di recente, lo stesso Calderoli, con un programmino che muta le parole, ha sfornato centinaia di migliaia di emendamenti per ragioni di filibustering nei confronti di una legge.
Vale quindi la pena ancora di scrivere sull’argomento? Forse sì, prima che l’economia definitivamente affoghi nel mare magnum degli adempimenti prescritti.
A mio sommesso avviso un sistema facile, rapido ed efficace per praticare la semplificazione degli adempimenti amministrativi sarebbe quello di prevedere, con una semplice legge di pochi articoli, delle soglie sotto le quali determinati adempimenti non sono più dovuti.
Infatti, uno degli aspetti più perniciosi della selva degli adempimenti burocratici ai quali è sottoposto il cittadino che viene in contatto con la P.A. è il fatto che tutti gli adempimenti sono richiesti qualunque sia l’importo dell’operazione economica coinvolta.
Forse per un malinteso senso di eguaglianza o forse per vera e propria insipienza burocratica, anche operazioni di piccoli importi sono sottoposte agli stessi adempimenti di quelle delle operazioni di grosso importo. Il che moltiplica gli adempimenti inutili e, cosa non irrilevante – come dirò meglio in seguito – rende praticamente impossibili o comunque inutili i controlli.
Per il pagamento da parte della P.A. di prestazioni magari già eseguite dell’importo, diciamo, di 100 euro, sono previsti gli stessi adempimenti previsti per una operazione dell’importo di 100 mila euro.
E così, per rimanere vicino ad un campo di cui ho diretta contezza: se un ente pubblico intende attivare un abbonamento singolo alla rivista LexItalia.it di 200 o 400 euro, chiederà la stessa documentazione che sarebbe richiesta nel caso di un abbonamento multiplo di 50.000 euro.
Elenco, a titolo esemplificativo e senza pretese di completezza, le autodichiarazioni solitamente richieste per la sottoscrizione di un abbonamento da parte della P.A.: 1) dichiarazione circa la tracciabilità dei pagamenti, che prevede l’allegazione del documento di identità oltre che del dichiarante anche dell’operatore che è autorizzato ad accedere al c.d. conto dedicato; 2) dichiarazione circa la regolarità contributiva e previdenziale, con indicazione dei numeri di matricola INPS ed INAIL; 3) dichiarazione circa l’accettazione del regolamento del personale (che teoricamente dovrebbe leggersi ogni volta, dato che i vari regolamenti sono tutti diversi); 4) dichiarazione circa l’assenza di procedure concorsuali; 5) dichiarazione circa l’osservanza delle norme sulla sicurezza nel lavoro.
L’aspetto più sorprendente della vicenda è che ogni Amministrazione si inventa, in aggiunta a quelli appena citati, ulteriori adempimenti e dichiarazioni. Ad esempio, una primaria (anzi massima) Istituzione – di cui non posso fare il nome per ragioni di privacy – ha chiesto, prima di attivare un paio di abbonamenti, di sottoscrivere una autodichiarazione di oltre 10 pagine con la quale, tra l’altro, si chiedeva anche di dichiarare – sempre ovviamente con comminatoria nel caso di dichiarazione falsa – il nome del medico curante dell’unica dipendente della Giuriconsult nonché di assumere l’obbligo di identificarla con apposito badge identificativo con fotografia.
Un tempo per attivare un abbonamento ad una qualsiasi rivista era sufficiente corrispondere l’importo; oggi ormai occorre sottoscrivere almeno 4-5 autodichiarazioni (alcuni Enti le richiedono addirittura in via preventiva, senza indicare che tipo di abbonamento intendono sottoscrivere), avere il codice CIG ed il numero di identificazione della P.A., e predisporre una fattura elettronica (che fa perdere mediamente dai 15 ai 20 minuti e che non si sa quando sarà pagata). Tutto questo per pagamenti tutto sommato di modesto importo e per un atto che un tempo era così semplice da essere paragonabile all’acquisto di un quotidiano presso una edicola. Credo, senza tema di essere smentito, che in nessun Paese al mondo, per sottoscrivere un semplice abbonamento, siano richieste 5 dichiarazioni sostitutive distinte.
Basterebbe quindi con una semplice norma prevedere che gli adempimenti non sono dovuti nel caso di pagamenti sotto una certa soglia per ridurre grandemente l’onere burocratico.
In alternativa al sistema per fasce di esenzione, potrebbe prevedersi – approfittando delle possibilità offerte ormai dall’informatica – un archivio pubblico delle autodichiarazioni, tenuto da un organismo pubblico, presso il quale depositare periodicamente le autodichiarazioni prescritte, magari sottoscritte con firma digitale, che andrebbero aggiornate periodicamente.
Ai soggetti che depositano le autodichiarazioni in tale archivio pubblico, andrebbero fornite poi due password: una per aggiornare le autodichiarazioni, l’altra per consentire la sola consultazione delle stesse.
E così, ritornando all’esempio fatto, per un abbonamento sottoscritto da una P.A., la Casa editrice potrebbe fornire alla P.A. stessa la password di accesso all’archivio pubblico che contiene le autodichiarazioni. In tal modo la P.A. potrebbe consultare e eventualmente prelevare le autodichiarazioni richieste e la Casa editrice sarebbe dispensata dall’inviare le molteplici dichiarazioni richieste ogni volta ed ogni anno per la sottoscrizione di ogni singolo abbonamento.
Si tratta, come si vede di riforme semplici, che non richiedono un grosso sforzo ma che semplificherebbero realmente l’attività di ogni giorno. Personalmente, tra le due soluzioni, propendo per la prima, quella per fasce, che comporterebbe un taglio delle autodichiarazioni da controllare. Anche perché il moltiplicarsi delle autodichiarazioni a vari fini finisce per rendere praticamente impossibili i controlli, mentre l’esenzione dalle autodichiarazioni per fasce di importo consentirebbe di effettuare i controlli per le operazioni di più rilevante importo.
Una delle lacune più evidenti della cd. riforma Bassanini, che ha praticamente generalizzato il sistema delle autodichiarazioni, è stata quella di non avere previsto un adeguato sistema di controlli sulle dichiarazioni stesse. Solo nel campo degli appalti pubblici è stato previsto un controllo, con il sistema della verifica a campione.
Eppure il rischio che dichiarazioni per ottenere benefici economici da parte della P.A. siano false è molto elevato non solo per la scarsa forza dissuasiva di un procedimento penale per falso ideologico (che cade quasi sempre in prescrizione), ma anche perché – specie in tempi di crisi economica – molti sono indotti a dichiarare il falso per conseguire determinati benefici o prestazioni da parte della P.A.
La riduzione del numero delle autodichiarazioni da controllare, mediante la previsione di fasce di esenzione, andrebbe quindi accompagnata da un serio sistema di controlli per le operazioni di più rilevante importo, in modo da scoraggiare il sempre più diffuso fenomeno delle autodichiarazioni false.
Giovanni Virga, 28 marzo 2016.
Category: Amministrazione pubblica
Chiar.mo Prof. Virga,
sono d’accordo con lei, ma il vero problema è che, molto spesso, nelle amministrazioni pubbliche, si è persa la (elementare) nozione appartenente alla contabilità pubblica di acquisto (non appalto) economale, o di economato, o con cassa interna, o con piccola cassa (tutti sinonimi che identificano lo stesso istituto giuridico).
Qualcuno potrebbe anche leggersi e prenderlo a modello il recente Regolamento del 26 novembre 2014 (in Gazz. Uff. 22 Dic. 2014 n. 296, pag. 16) dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, che prevede l’utilizzo di detto strumento, tra l’altro, proprio per l’acquisto di pubblicazioni e quindi – penso – anche per la sottoscrizione di abbonamenti.
In questi casi, infatti, non si stipula affatto alcun contratto di “appalto”, né secondo la definizione datane dal codice civile, né secondo la definizione presente nel Codice dei contratti pubblici e tutte le normative speciali che prevedono oneri formali più o meno giustificabili riguardano solo ed esclusivamente gli “appalti”.
Le spese cui è abilitato l’economo (o cassiere interno) sono tutte quelle spese, che per loro natura, trattandosi di importi contenuti, comportano la necessità di pronta liquidazione e pagamento.
Si tratta sovente di piccole spese urgenti ed indifferibili, o comunque di modesta entità, spese minute, per l’acquisto di pubblicazioni, per la sottoscrizione di abbonamenti, per fronteggiare spese di particolare natura urgenti quanto al pagamento, per le quali in nuce non è possibile formalizzare un contratto e senza l’effettuazione delle quali può pure derivare un danno all’amministrazione.
Errato è ritenere che la spesa economale o con cassa interna debba essere disposta solo in caso eccezionale.
Al contrario, la spesa economale, o con cassa interna, che genera un semplice acquisto di uno o più beni (comunque contenuti nel numero) e non già di una pluralità di beni come nel caso della fornitura, o l’attivazione di un piccolo sevizio, deve essere disposta tutte le volte in cui trattasi di effettuare spese per cd. minuzie, o piccoli o contenuti acquisti, laddove invero non venga affatto stipulato alcun tipo di appalto di fornitura di una pluralità beni, bensì solo un piccolo acquisto di uno bene, o di poche unità di beni.
La spesa economale, in presenza dei presupporti fattuali e di diritto, è anzi doverosa, mentre risulta gravoso e dannoso per l’erario, oltreché gravemente improprio, procedere alla formalizzazione di un acquisto (con i correlativi costi e dispendio delle energie lavorative), con procedura di appalto, nei casi in cui è sufficiente ricorrere alla spesa di economato.
Qualche difficoltà operativa, ai fini del pagamento, potrebbe rinvenire dalla normativa sulla fatturazione elettronica: averla prevista in tutti i casi, senza escludere la liquidazione ed il pagamento per importi fino a mille euro, è, nei fatti, una complicazione e non una semplificazione !
Come giustamente evidenziato nell’intervento che precede, la follia burocratica nel nostro Paese si è spinta al punto di parificare un semplice abbonamento ad una gara di appalto. Il che ha comportato ulteriori complicazioni, dato che molte amministrazioni negli ultimi tempi chiedono il codice MEPA per l’attivazione di un abbonamento (che per fortuna non è ancora obbligatorio per gli abbonamenti a riviste specialistiche).
Ora, a parte che la procedura di iscrizione al MEPA è estremamente complicata (si compone di ben tre fasi distinte), un ulteriore effetto perverso è che per i contratti stipulati mediante MEPA occorre anche il pagamento dell’imposta di bollo.
Come si vede quindi anche l’attivazione di un semplice abbonamento può essere estremamente complessa e costosa (almeno 5 dichiarazioni sostitutive, fattura elettronica con codice CIG, split system, pagamento dell’imposta di bollo se c’è l’iscrizione al MEPA, qualcuno chiede anche la cauzione, ecc.).
Ho offerto l’esempio dell’attivazione di un abbonamento solo perché si tratta di una procedura che ben conosco. Tuttavia analoghe considerazioni possono essere fatte per altri tipi di acquisti da parte della P.A. In tal modo il cittadino è sempre più “figlio di un Dio minore” e l’attività di impresa (specie delle imprese più piccole) viene scoraggiata. Non ci stupiamo quindi che il PIL italiano non decolla e che sempre meno imprese investono in Italia.
Non dimentichiamo peraltro che il principale tessuto produttivo italiano è costituito da piccole e medie imprese, che non dispongono dei potenti mezzi delle grandi imprese. La legislazione nazionale sembra non curarsi di ciò quando prevede sempre maggiori adempimenti, che sono peraltro difficili e costosi anche per le imprese di maggiori dimensioni.