La rimessione “per saltum” delle questioni controverse nel decreto legge 31 agosto 2016, n. 168

Forse qualcuno lassù, alla Presidenza del Consiglio, legge LexItalia.it.

Infatti, in uno degli ultimi interventi nel weblog (v. l’articolo del 10 aprile 2016, intitolato “La ridefinizione dei poteri e dei compiti dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, alla luce di alcune recenti pronunce”, pag. http://blog.lexitalia.it/?p=3055) chi scrive aveva sostenuto che una possibile riforma del processo amministrativo potrebbe essere quella di prevede la possibilità per i TT.AA.RR., nel caso di questioni controverse che hanno già dato luogo a pronunce contraddittorie, di rimettere all’Adunanza Plenaria la definizione della questione di diritto, al fine stabilire il principio di diritto al quale si sarebbero dovuti poi attenere tutti i giudici amministrativi per questioni analoghe.

Ho scritto in particolare che: “Occorrerebbe anche prevedere – con una semplice norma – che comunque, quando una questione che attiene strettamente all’interpretazione del diritto interno abbia dato luogo o possa dare luogo a difformi pronunce ed assuma particolare rilevanza, anche i giudici di primo grado possano rimettere la questione di massima direttamente (e per saltum) all’Adunanza Plenaria, in modo da ridurre se non del tutto “sopprimere nella culla” i contrasti giurisprudenziali che così tanto tormentano anche i giudici di prima istanza.

Infatti, se al giudice di primo grado è consentito, nel caso di proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione ovvero nel caso di conflitto negativo di giurisdizione, adire direttamente (e per saltum) le Sez. Unite della Cassazione e se allo stesso giudice è consentito rimettere direttamente una questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia, sembra poi anacronistico, se non paradossale, impedire allo stesso giudice di prima istanza adire direttamente e per saltum l’Adunanza Plenaria, senza attendere che ciò faccia una Sezione del CdS, in modo da risolvere definitivamente e senza lunghi (e costosi) tormenti una questione di massima che ha dato luogo (o che può dare luogo) a contrasti di giurisprudenza”.

Leggendo il testo del decreto legge 31 agosto 2016, n. 168, sull’efficientamento della giustizia, mi sono accorto con piacere che l’idea lanciata è stata ripresa, sia pure per un periodo di sperimentazione triennale e per le sole questioni che riguardano il nuovo processo amministrativo telematico.

Prevede infatti l’art. 7 del decreto legge (rubricato: “Disposizioni sul processo amministrativo telematico”), al 2° comma, lettera e) che: “ dopo l’articolo 13 è inserito il seguente:

«13-bis. Misure transitorie per l’uniforme applicazione del processo amministrativo telematico.

1. Per un periodo di tre anni a decorrere dal 1° gennaio 2017, il collegio di primo grado cui è assegnato il ricorso, se rileva che il punto di diritto sottoposto al suo esame e vertente sull’interpretazione e l’applicazione delle norme in tema di processo amministrativo telematico ha già dato luogo a significativi contrasti giurisprudenziali rispetto a decisioni di altri tribunali amministrativi regionali o del Consiglio di Stato, tali da incidere in modo rilevante sul diritto di difesa di una parte, con ordinanza emanata su richiesta di parte o d’ufficio e pubblicata in udienza, può chiedere al presidente del tribunale amministrativo regionale o della sezione staccata di appartenenza di sottoporre al presidente del Consiglio di Stato istanza di rimessione del ricorso all’esame dell’adunanza plenaria, contestualmente rinviando la trattazione del giudizio alla prima udienza successiva al sessantesimo giorno dall’udienza in cui è pubblicata l’ordinanza. Il presidente del tribunale o della sezione staccata provvede entro venti giorni dalla richiesta; il silenzio equivale a rigetto. Il presidente del Consiglio di Stato comunica l’accoglimento della richiesta entro trenta giorni dal ricevimento, e in tal caso nell’udienza davanti al tribunale il processo è sospeso fino all’esito della decisione della plenaria. La mancata risposta del presidente del Consiglio di Stato entro trenta giorni dal ricevimento della richiesta equivale a rigetto. L’adunanza plenaria è calendarizzata non oltre tre mesi dalla richiesta, e decide la sola questione di diritto relativa al processo amministrativo telematico.».

3. Le modifiche introdotte dal presente articolo, nonché quelle disposte dall’articolo 38, comma 1-bis, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, e dall’articolo 20, comma 1-bis, del decreto-legge 27 giugno 2015, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 132, hanno efficacia con riguardo ai giudizi introdotti con i ricorsi depositati, in primo o in secondo grado, a far data dal 1° gennaio 2017; ai ricorsi depositati anteriormente a tale data, continuano ad applicarsi, fino all’esaurimento del grado di giudizio nel quale sono pendenti alla data stessa e comunque non oltre il 1° gennaio 2018, le norme vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto”.

Come si vede, si tratta di una prima applicazione della riforma suggerita dallo scrivente qualche mese addietro, sia pure limitata ad un periodo di 3 anni e riguardante le sole controversie concernenti “l’interpretazione e l’applicazione delle norme in tema di processo amministrativo telematico”. Non è tuttavia da escludere che il meccanismo della proposizione “per saltum” all’Adunanza Plenaria delle questioni controverse, che si rivela utile per stroncare sul nascere la babele di lingue che spesso accompagna tali questioni, possa in seguito avere una applicazione più estesa (e non quindi limitata alle questioni riguardanti il PAT) e costituire un istituto non temporaneo ma permanente.

Mi rendo conto che tale meccanismo finirebbe per avere delle controindicazioni, dato che una sua estesa applicazione finirebbe per privare i vari TT.AA.RR. della possibilità di esprimere compiutamente la loro opinione, la quale spesso contribuisce a chiarire meglio la questione controversa e finirebbe anche per incidere sul contraddittorio, dato che i difensori delle controversie analoghe proposte dopo la rimessione potrebbero rimanere semplici spettatori e non partecipare ad una contesa che pur li riguarda.

A questo scopo, tuttavia, sarebbe necessario a mio sommesso avviso, in sede di conversione del decreto-legge prevedere che, una volta rimessa “per saltum” una questione concernente il PAT, gli altri TT.AA.RR. hanno facoltà di sospendere il giudizio e, nel caso di sospensione, i difensori di tali giudizi sospesi possono costituirsi innanzi all’Adunanza Plenaria, assieme ai difensori della controversia per la quale è stata disposta la rimessione “per saltum”.

Sembra inoltre da eliminare, in sede di conversione del decreto legge, l’atipico e singolare silenzio-rigetto che è stato previsto dalla norma in favore del Presidente del T.A.R. e del Presidente del Consiglio di Stato. Nel caso del silenzio-rigetto del Presidente del TAR, tale comportamento inerte finirebbe per porre nel nulla un provvedimento collegiale, adottato da più magistrati, in violazione del principio tradizionale secondo cui i provvedimenti degli organi collegiali prevalgono su quelli dell’organo monocratico (v. la disciplina in tema di decreti cautelari ante causam ed ordinanze cautelari). Inoltre, in ogni caso, la previsione di un mero silenzio-rigetto contrasta con il generalizzato obbligo di motivazione dei provvedimenti, anche giurisdizionali e sembra di dubbia costituzionalità.

Va tuttavia evidenziato che il piccolo passo compiuto con il recente decreto-legge, sia pure in via sperimentale e limitato ad un certo tipo di questioni,  potrebbe divenire – se applicato in via generale a tutte le questioni grandemente controversie – un grande passo per eliminare il contenzioso seriale che trova un punto di approdo solo dopo vari anni ed un moltiplicarsi di ricorsi spesso inutili.

Giovanni Virga, 1° settembre 2016.