Il Capo dello Stato, tra Costituzione formale e Costituzione materiale
Fin dagli albori della Repubblica (e quindi, con riferimento all’argomento che mi accingo a trattare, fin dai tempi di De Nicola ed Einaudi), il ruolo ed i compiti del Capo dello Stato sono stati variamente interpretati e svolti.
Non mi riferisco, ovviamente, alle modalità per così dire esteriori di assolvimento delle funzioni, derivando queste dalla personalità di ciascun soggetto che ha rivestito la carica, ma alle modalità intrinseche, riguardanti la latitudine dei poteri concessi dalla nostra carta costituzionale al Capo dello Stato.
Quasi tutte le norme giuridiche (e quindi anche quelle costituzionali), per il loro carattere generale ed astratto, lasciano un certo ambito di discrezionalità in chi le applica; nel caso di norme che debbono essere applicate dalla P.A., tale discrezionalità incontra tuttavia un limite – com’è noto a tutti – nell’interpretazione e controllo del giudice.
Il problema, nel caso delle norme costituzionali concernenti i poteri del Capo dello Stato, è che, pur essendo alquanto elastiche ed indefinite quanto alle loro concrete modalità applicative (rinvio all’uopo al capitolo della parte II del manuale di diritto costituzionale di mio padre, recentemente ripubblicato in forma di e-book), non esiste un organo imparziale al quale spetta il compito di definire puntualmente i poteri che ad esso sono affidati, specialmente con riferimento al potere di sciogliere il Parlamento.
Al riguardo si fa solitamente riferimento alla “prassi” costituzionale, è cioè a quella che semplicisticamente ma efficacemente viene definita come “Costituzione materiale”, contrapposta talvolta a quella “formale” (la quale, per la già rilevata generalità ed astrattezza delle norme e soprattutto per la sua “elasticità”, nulla dice sul modo con cui tali poteri vanno concretamente esercitati). Ed è proprio alla “prassi” costituzionale che il Pres. Napolitano si è espressamente richiamato nel corso della recente intervista al quotidiano l’Unità, per la soluzione da adottare nel caso di crisi dell’attuale Gabinetto.
Tuttavia, la prassi costituzionale è di ben scarso aiuto nell’ipotesi in cui la distanza tra costituzione formale e costituzione materiale si sia allargata a dismisura, per effetto di un nuovo sistema elettorale, che ha progressivamente comportato l’adozione di un sistema in forza del quale, come si è assistito nel corso delle ultime elezioni, gli elettori sono stati chiamati ad effettuare una scelta votando un simbolo nel quale era indicato il nome del Presidente del Consiglio.
Se si dovesse utilizzare il sistema della prassi costituzionale, si dovrebbe optare, nel caso di crisi dell’attuale Governo, per la soluzione seguita dal Pres. Oscar Luigi Scalfaro, “parlamentarista” convinto, il quale, allorchè – agli albori della c.d. seconda Repubblica – entrò in crisi il primo Governo Berlusconi, a causa della defezione della Lega Nord, piuttosto che indire nuove elezioni, preferì dare incarico a Lamberto Dini di cercare una maggioranza in Parlamento (maggioranza che riuscì a trovare raccogliendo voti dalle opposizioni e da parti della maggioranza che era uscita dalla urne).
Si trattò di quel che venne comunemente definito “il ribaltone” e che ricevette le lodi sperticati di Bossi, capo della Lega Nord, il quale, come oggi ricorda in un articolo Gian Antonio Stella nel Corriere della Sera, ebbe allora a dichiarare: «Scalfaro è uno dei prodotti migliori del vecchio sistema, uno col rispetto per le regole nel Dna. Ringrazio Dio di aver messo un uomo di tale fatta sul nostro cammino»; è paradossale che ora invece il maggior sostenitore della tesi dello scioglimento immediato delle Camere, nel caso di crisi del Governo Berlusconi, sia diventato lo stesso Bossi, fulgido esempio di coerenza politica; l’episodio dimostra anche – ove ce ne fosse bisogno – lo scarso valore dei giudizi dei politici, che cambiano velocemente a secondo delle circostanze e dei loro particolari interessi.
E’ tuttavia da notare che il richiamato precedente costituzionale, non solo non può considerarsi una “prassi” (dato che fu applicato una volta), ed è stato contraddetto da altri “precedenti” più recenti (come lo scioglimento immediato delle Camere, senza governi “tecnici”, disposto allorchè è entrato in crisi l’ultimo Governo Prodi), ma – per quel che qui più rileva – non tiene conto che la situazione del 1994 non corrisponde più a quella odierna; basti considerare il fatto che, come già ricordato, alle ultime elezioni gli elettori sono stati chiamati ad esprimere un voto che, per libera scelta degli stessi contendenti, comportava anche una scelta del Presidente del Consiglio, il cui nome era chiaramente indicato nello stesso simbolo elettorale votato.
Ciò, anche se non ha comportato la trasformazione della nostra forma costituzionale, che rimane sempre parlamentare e non è diventata per ciò stessa di tipo presidenziale, non può essere trascurato. La mancanza di sicuri precedenti costituzionali e la presenza di un sistema sia pur formalmente parlamentare, ma con in sè alcuni “germi” di presidenzialismo, pone l’attuale Presidente della Repubblica in una situazione obiettivamente difficile, che in parte giustifica il nervosismo con il quale egli ha reagito ad una intervista del vice-capogruppo alla Camera del Pdl, sfidandolo – a fronte delle severe critiche preventive circa la soluzione da adottare – ad utilizzare lo strumento dell’art. 90 Cost.
Tuttavia, l’estensione dei poteri del Capo dello Stato trova presupposto e limite non solo nella “prassi” costituzionale, ma anche nei precedenti storici.
Sotto questo profilo mi ha particolarmente colpito un intervento di un lettore inserito nel sito del Corriere della Sera, il quale ricordava giustamente che anche sotto lo Statuto Albertino, si pose il problema circa i poteri del Sovrano in ordine allo scioglimento dell’esecutivo.
Riporto il testo di tale intervento (il lettore si chiama Maurizio Duce Castellazzo, che ha tuttavia un secondo nome che qualcuno non troverà molto promettente):
“Quando Giolitti fece approvare il suffragio universale nel 1912, lo Statuto Albertino manteneva la sua impostazione originaria, di legge fondamentale di una monarchia costituzionale, e non parlamentare, quale era diventata già dai tempi di Cavour.
“Il Re nomina e revoca i suoi ministri”, recitava l’art. 65, mentre da quando Cavour chiese la fiducia al Parlamento, sulla base del suo programma di governo, nacque – si era ancora nel Regno di Sardegna – la PRASSI parlamentare, cioè la dipendenza dell’Esecutivo non dalla Corona, ma dal Parlamento.
Anche oggi ci troviamo in una situazione simile, perché le prerogative presidenziali, sancite dalla carta, sono ancora quelle del ’48, quando si votava con il sistema proporzionale puro ed erano i partiti a decidere del governo, DOPO le elezioni: a quel tempo era logico che, se una certa conformazione non funzionava, il Capo dello Stato provasse a inventarsene un’altra.
Da quando, invece, il corpo elettorale sceglie lo schieramento che è chiamato a governare, risulta più difficile pensare che, dopo una crisi, si possa costruire a tavolino una maggioranza diversa da quella uscita dalle urne. Sicché io credo che Giorgio Napolitano non sarà da meno di V. E. II, che accettò il nuovo stato di cose, senza appellarsi allo Statuto: il Presidente, nel caso, farà le consultazioni ma, probabilmente, solo pro forma e per verificare, semmai, se non sia possibile allargare e rafforzare la stessa maggioranza e il medesimo leader vincitori delle elezioni“.
Condivido in pieno tale intervento e penso che il richiamato precedente storico possa essere di ausilio all’attuale Presidente della Repubblica ai fini di decidere quale soluzione adottare nel caso in cui l’attuale Governo Berlusconi dovesse andare in crisi.
Giovanni Virga, 17 agosto 2010.
Category: Diritto pubblico
Ritengo che l’articolo sottovaluti il fatto che la nostra è una costituzione rigida, tale da sopportare le sole modifiche introdotte con legge costituzionale.
Se davvero l’indicazione del premier sulla scheda elettorale valga come vincolo per il Pres.Rep. in caso di crisi di governo ad affidare l’incarico a formare il nuovo Governo a Berlusconi e solo ad esso opppure a sciogliere senz’altro le camere e indire le elezioni,allora una semplice legge ordinaria di modifica al sistema elettorale,approvata dalla maggioranza di governo avrebbe prodotto l’effetto di mutare ,almeno finchè essa è in vigore,l’assetto dato ai poteri dello Stato dalla Cost. del 48 !
Ritengo condivisibile il contenuto dell’articolo del Prof. Virga e calzante il precedente richiamato dal lettore del Corriere della Sera: un diverso comportamento del Capo dello Stato incentiverebbe, ancorché non voluto, il trasformismo dei parlamentari – magari sollecitato dall’opposizione – che, proprio perché forza di opposizione, avrebbe tutto da guadagnare dal passaggio dal campo avverso al proprio di un gruppo di parlamentari: diverrebbe essa stessa maggioranza, senza l’ascolto del corpo elettorale, e potrebbe offrire ai trasfughi condizioni migliori di quelle di cui godevano in precedenza. Tanto il conto rimane attivo!..
Sul piano più strettamente giuridico sembrerebbe una forzatura – peraltro formalmente non interdetta dalla Carta del ’48 – ritenere irrilevante la scelta del Presidente del Consiglio fatta dagli elettori nell’ultima consultazione elettorale.
La reazione del Presidente della Repubblica alle parole (forse non partcolarmente garbate) dell’on. Bianconi mi è parsa un po’ eccessiva: è sembrato si volesse financo escludere dalla discussione l’opinione per la quale l’indicazione data dagli elettori non possa essere mutata dagli organi rappresentativi della Repubblica. Il che non può essere condiviso.
Non è necessitato inferirire dal giudizio critico di un’azione o di una tesi, ancorché aspro, una corripondente accusa all’autore di esse. In altre parole ritengo legittimo dire che la nomina di un governo tecnico rappresenti un tradimento della costituzione, giacché la volontà popolare si è espressa in modo diverso, senza con ciò sospettare che il Presidente della Repubblica abbia commesso il reato di attentato alla Costituzione.
In merito alla discussione, molto accesa, che si sta svolgendo in questi giorni sull’ipotesi di uno scioglimento anticipato delle Camere e che si impernia sulla dicotomia ed il contrasto tra costituzione “materiale” e “formale” voglio ricordare, a fini di studio e per completezza, l’impostazione contenuta nel manuale Diritto Costituzionale del Professor Temistocle Martines, già docente alle Università di Messina e La Sapienza di Roma.
Premetto che mi riferisco alla settima edizione riveduta ed aggiornata, pubblicata dall’editore Giuffrè nell’ottobre 1992, la prima edizione risale all’ottobre 1977.
Si tratta, quindi, di un testo anteriore a tutte le “evoluzioni” avvenute dopo il venir meno di quella che, utilizzando il titolo del libro di Pietro Scoppola, potremmo definire come “la repubblica dei partiti”. Il testo del Professor Martines esamina lo scioglimento delle Camere alle pagine 542, 543 e 544.
Tra le ipotesi che possono determinare lo scioglimento delle Camere è contemplata anche “…la constatazione che le Camere, per chiari ed inequivocabili segni (ad esempio, i risultati delle elezioni amministrative tenutesi in gran parte del territorio nazionale), non rispecchino più la volontà del corpo elettorale…”, (pag. 542).
Nel caso di un voto di sfiducia delle Camere, o di una di esse, che batta il Governo in carica il Presidente della Repubblica può ricorrere al potere di scioglimento delle Camere, oppure nominare un nuovo Governo “… qualora attorno a quest’ultimo si formasse una maggioranza omogenea…”, (pag. 543).
Come si vede, secondo questa impostazione, lo scioglimento anticipato delle Camere può essere determinato dalla constatazione che esse non rispecchino più la volontà del corpo elettorale.
Il che potrebbe essere argomentato anche nell’ipotesi in cui una maggioranza, dopo aver vinto delle elezioni politiche o regionali “politicizzate” su scala nazionale, per la defezione di alcune sue componenti minoritarie, si veda, poco dopo, messa in minoranza alle Camere e rischi di essere sostituita al Governo da un’altra maggioranza. Quest’ultima poco omogenea e composta principalmente dai partiti dell’opposizione, (quelli stessi che pochi mesi prima erano stati “bocciati” dall’elettorato) e della cui rappresentatività si potrebbe, pertanto, legittimamente dubitare.
Questa interpretazione prescinde dalla dicotomia tra costituzione “materiale” e “formale”, ipoteticamente generata dalle varie novità introdotte in materia di legge elettorale, ed inquadra lo scioglimento anticipato, inteso come strumento per “…ristabilire il corretto funzionamento del meccanismo costituzionale, inceppato dalla frattura che si è determinata fra le Camere ed il corpo elettorale…” (pag. 543), nel quadro della Costituzione tout court.
Infatti, il venir meno della rappresentatività delle Camere, con la conseguente frattura fra loro ed il corpo elettorale, è una situazione che si può ben verificare anche con un sistema elettorale proporzionale ed in cui non vi sia alcuna indicazione del candidato Presidente del Consiglio dei Ministri sulla scheda elettorale, quale era quello vigente alla data della redazione dell’edizione del libro del Professor Martines, ossia l’ottobre 1992.
Ricordo che la prima riforma elettorale è avvenuta con le due leggi nn. 276 e 277, entrambe del 4 agosto 1993 e pubblicate in gazzetta due giorni dopo.
Infine, con riferimento all’evoluzione dello Statuto Albertino, mi pare opportuno richiamare il prezioso saggio di Fernando Fagiani “La struttura del sistema politico italiano alla fine del secolo XIX”, pubblicato in Storia Contemporanea, 1983, 2, pagg. 183 ssg. .
L’autore in questione analizza i meccanismi degli equilibri politici del periodo, caratterizzati dai Governi che “facevano le elezioni” e dai deputati che “passavano” da una maggioranza all’altra per assicurarsi la rielezione.
In questo “meccanismo” un ruolo centrale era svolto dal Re, che, proprio per la possibilità di concedere o meno lo scioglimento della Camera, riusciva ad avere un Governo a sé gradito.
Infatti, un mancato scioglimento privava il Governo del suo maggiore strumento di pressione sui deputati, lo indeboliva e ne favoriva la caduta, dato che permetteva la formazione di maggioranze alternative, mentre, viceversa, la concessione dello scioglimento induceva i deputati stessi ad allinearsi all’Esecutivo per garantirsi la rielezione, ovviamente rafforzandolo.
Questo meccanismo, nelle sue grandi linee e con le dovute differenze, potrebbe ripresentarsi anche oggi in vigenza dell’attuale Costituzione repubblicana, sempre che, forse, ciò non sia già avvenuto da tempo.
Ritengo pienamente condivisibile il contenuto dell’articolo del Prof. Virga; personalmente, aggiungerei un espresso richiamo agli articoli 87 e 88 della Costituzione, laddove il Presidente della Repubblica viene qualificato capo dello Stato e rappresentante dell’unità nazionale, nonchè facoltizzato a sciogliere le Camere o anche una sola di esse.
E’ evidente che il Presidente della Repubblica, pur in assenza di specifica norma o prassi costituzionale, potrà esercitare le proprie prerogative nell’ambito dei richiamati principi che, in ogni caso, gli consentiranno una valutazione “super partes” anche in una evenienza, quale quella attuale, che si presenta con caratteri di originalità e di difficile inquadramento giuridico.