Il recente “arresto” del Consiglio di Stato sul “daspo” e la proposta del sottosegretario Mantovano.

La recente sentenza della Sez. VI del Consiglio di Stato del 16 dicembre 2010, sul divieto di accesso alle manifestazioni sportive (c.d. “daspo”) previsto dall’art. 6, comma 1, della legge 13 dicembre 1989, n. 401, il cui ambito di applicazione è stato ampliato con il decreto legge 8 febbraio 2007 n. 8, ha la ventura (o forse anche la “sfortuna”) di essere stata depositata in un momento in cui, a seguito dei recenti gravi fenomeni di violenza accaduti a Roma durante le votazioni sulla fiducia al governo Berlusconi, il mondo politico ha ricominciato a parlare del “daspo”, al fine di estendere la relativa disciplina anche agli autori di violenze nel corso di manifestazioni pubbliche (proposta questa avanzata dal sottosegretario all’Interno, Alfredo Mantovano). L’attuale clima non induce certo ad una discussione serena sull’argomento.

L’atmosfera, infatti, è stata resa ancora più incandescente non sono dalle dure reazioni a tale proposta dell’ANM, ma anche dalle improvvide (e, a mio sommesso avviso, del tutto sprovvedute) dichiarazioni dell’on. Gasparri, capogruppo del Pdl, il quale ha addirittura proposto di varare una legge che prevede una sorta di “arresto preventivo”; una proposta questa che è talmente surreale da evocare il film di fantascienza “Minority report” diretto da Steven Spielberg di qualche anno addietro, in cui il protagonista, interpretato da Tom Cruise, utilizzando alcuni preveggenti, riusciva ad effettuare degli arresti prima ancora che i reati fossero commessi e sulla quale non vale nemmeno la pena di discutere.

Più interessante è invece la proposta del sottosegretario Mantovano (che non a caso è un ex magistrato), secondo cui si potrebbe estendere (mediante apposito emendamento da inserire nel ddl sulla sicurezza, collegato al d.l. recentemente convertito dalla legge 17 dicembre 2010, n. 217) la disciplina prevista per il daspo, riguardante le manifestazioni sportive, alle manifestazioni pubbliche di piazza. Ancor più interessante è “incrociare” questa proposta con i principi recentemente affermati dal Consiglio di Stato con la richiamata sentenza.

Debbo fare in proposito una premessa, per ragioni di onestà intellettuale: ho sempre diffidato delle c.d. “misure di prevenzione e di sicurezza” (categoria nella quale rientra anche il c.d. daspo), non solo perchè incidono pesantemente su diritti costituzionalmente garantiti in tutte le democrazie liberali (come quelli di libertà di espressione del pensiero, di riunione, di locomozione, ecc.), ma anche perchè, se non esattamente calibrate, possono creare degli effetti perversi (un esempio lampante in tal senso è la misura del soggiorno obbligato, che – come insegnano le rivelazioni dei pentiti di mafia – ha finito non solo per rinsaldare i legami tra gli esponenti delle organizzazioni criminali, anche per il fatto che diversi boss sono stati mandati al confino nello stesso comune od in comuni limitrofi, ma che ha, sia pur indirettamente, finito per trapiantare la mafia, la camorra e la ndrangheta anche al nord ed al centro dell’Italia).

Deve tuttavia ammettersi che, come dice un vecchio adagio, è meglio prevenire che reprimere, onde – seguendo un insegnamento del Giudice delle leggi risalente nel tempo – le misure di prevenzione e di sicurezza possono ammettersi, anche se esse debbono essere limitate e circoscritte nei loro presupposti applicativi (in particolare: sussistenza di fatti certi, sintomatici di una grave pericolosità, anche se non necessariamente integranti una fattispecie costituente reato) e soprattutto a condizione che il vaglio della loro legittimità sia affidato ad un articolato sistema di controllo giurisdizionale (sia preventivo, con apposito giudizio di convalida, che successivo, con apposito giudizio di annullamento).

Esaminando i principi recentemente affermati dal Consiglio di Stato, ci si accorge che essi risentono delle recenti modifiche dell’art. 6, comma 1, della legge 13 dicembre 1989, n. 401, introdotte con il decreto legge 8 febbraio 2007 n. 8.

Nell’originario testo della norma, infatti, la misura del daspo era prevista testualmente nei confronti delle persone che “risultano denunciate o condannate anche con sentenza non definitiva nel corso degli ultimi cinque anni per uno dei reati di cui all’articolo 4, primo e secondo comma, della legge 18 aprile 1975, n. 110, all’articolo 5 della legge 22 maggio 1975, n. 152, all’articolo 2, comma 2, del decreto-legge 26 aprile 1993, n. 122, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 giugno 1993, n. 205, (( all’articolo 6-bis, commi 1 e 2, e all’articolo 6-ter )), della presente legge, ovvero per aver preso parte attiva ad episodi di violenza su persone o cose in occasione o a causa di manifestazioni sportive, o che nelle medesime circostanze abbiano incitato, inneggiato o indotto alla violenza”.

Con il citato d.l. n. 8 del 2007 è stata aggiunto allo stesso 1° comma, il seguente periodo: “Il divieto di cui al presente comma può essere, altresì, disposto nei confronti di chi, sulla base di elementi oggettivi, risulta avere tenuto una condotta finalizzata alla partecipazione attiva ad episodi di violenza in occasione o a causa di manifestazioni sportive o tale da porre in pericolo la sicurezza pubblica in occasione o a causa delle manifestazioni stesse”.

Tale modifica, che ha finito, come lascia intendere la sentenza in rassegna, in qualche modo per “sganciare” il daspo dal procedimento penale, ha indotto il CdS ad affermare che:

1) la misura del divieto di accesso ad impianti sportivi (Daspo) può essere disposta non solo nel caso di accertata lesione, ma anche in caso di pericolo di lesione dell’ordine pubblico, come nel caso di semplici condotte che comportano o agevolano situazioni di allarme e di pericolo. Tale misura, quindi, non richiede un oggettivo ed accertato fatto specifico di violenza, essendo sufficiente che il soggetto sulla base dei suoi precedenti non dia affidamento di tenere una condotta scevra da ulteriori episodi di violenza, accertamento che resta incensurabile nel momento in cui risulta congruamente motivato avuto riguardo a circostanze di fatto specifiche;

2) l’archiviazione del procedimento penale per gli stessi fatti che hanno dato luogo all’emissione di un provvedimento di daspo è irrilevante, non solo in base al principio secondo cui “tempus regit actum”, ma anche perché “il parametro valutativo affidato all’Amministrazione non è condizionato al positivo vaglio penalistico sulle condotte, atteso che anche una condotta non integrante una fattispecie di reato può essere idonea a creare pericoli per l’ordine pubblico negli stadi, ovvero innescare condotte violente”.

E’ bene dire subito che quest’ultimo principio sembra contrastare con quanto previsto testualmente dal 5° comma dello stesso art. 6 della L. n. 401 del 1989 e s.m.i., secondo cui il divieto di cui al comma 1 (daspo: n.d.r.) e l’ulteriore prescrizione di cui al comma 2 (che prevede l’obbligo di “comparire personalmente una o più volte negli orari indicati, nell’ufficio o comando di polizia competente in relazione al luogo di residenza dell’obbligato o in quello specificamente indicato, nel corso della giornata in cui si svolgono le manifestazioni”), “sono revocati o modificati qualora, anche per effetto di provvedimenti dell’autorità giudiziaria, siano venute meno o siano mutate le condizioni che ne hanno giustificato l’emissione”.

In che, conferma che, anche a seguito delle recenti modifiche, sussiste un “collegamento” tra misura di prevenzione adottata dall’Autorità amministrativa ed esito del procedimento penale di competenza dell’Autorità giudiziaria, dato che l’eventuale archiviazione del procedimento penale obbliga il Questore a revocare o comunque modificare le misure adottate.

D’altra parte, se non fosse previsto un collegamento tra procedimento penale e procedimento amministrativo, la costituzionalità della misura di prevenzione e di sicurezza del daspo sarebbe molto dubbia.

Anche per ciò che concerne i presupposti applicativi, la recente sentenza del CdS appare discutibile: vero è infatti che il presupposto per l’adozione di un decreto di daspo può anche essere costituito dal semplice “pericolo di lesione dell’ordine pubblico”, ma sembra eccessivo ritenere che, ai fini del daspo, è “sufficiente che il soggetto sulla base dei suoi precedenti non dia affidamento di tenere una condotta scevra da ulteriori episodi di violenza”, specie quando il “precedente” (come nel caso affrontato dalla sentenza) è unico: un giudizio prognostico può essere infatti ragionevolmente effettuato solo in relazione a molteplici fatti e, in particolare, nel caso di recidiva.

Sotto questo profilo deve constatarsi che i presupposti previsti dalla legge per il daspo, specie a seguito delle richiamate recenti modifiche, sembrano un po’ vaghi ed andrebbero ulteriormente precisati, magari in occasione della discussione del ddl sulla sicurezza.

Per quanto concerne invece la proposta estensione della disciplina del daspo alle manifestazioni di piazza, risulta difficile equiparare le due fattispecie, specie in relazione alla principale misura prevista (divieto di partecipazione a manifestazioni sportive); vero è che la violenza di piazza non si differenzia da quella negli stadi, ma una cosa è vietare l’ingresso in un ambito circoscritto (qual è uno stadio di calcio), ben diverso è invece far divieto di partecipazione a manifestazioni di protesta, a meno di non volere prescrivere agli interessati di rimanere chiusi a casa nei giorni delle manifestazioni (il che sembra francamente eccessivo); più utile e conducente potrebbe essere invece estendere la misura prevista dal comma 2 dell’art. 6 cit. (e cioè l’obbligo di “comparire personalmente una o più volte negli orari indicati, nell’ufficio o comando di polizia competente in relazione al luogo di residenza dell’obbligato o in quello specificamente indicato, nel corso della giornata in cui si svolgono le manifestazioni”). A condizione, tuttavia, di prevedere dei presupposti più precisi di quelli in atto contemplati per il daspo.

Giovanni Virga, 20 dicembre 2010.