Sugli atti amministrativi “misti” (con particolare riferimento allo strano caso del “regola-provvedimento”)

di | 4 febbraio 2012 | 1 commento Leggi

Per chi è abituato a seguire fedelmente le categorie tradizionali individuate dalla dottrina giuridica, possono suonare come una forte dissonanza (tale da “ferire le orecchie”, al pari di quanto accade ad un amante della musica che ode una “stecca” durante un concerto) alcune affermazioni contenute nell’articolata sentenza della Sez. V del Consiglio di Stato del 2 febbraio 2012 sull’istituzione e disciplina della Tariffa per la gestione dei rifiuti urbani.

Mi riferisco in particolare alle affermazioni secondo cui esistono dei provvedimenti che hanno natura di atto generale e che pur tuttavia sono soggetti all’obbligo di motivazione e di atti che, a dispetto della loro origine regolamentare, hanno natura al contempo provvedimentale.

Per chi segue appunto le categorie giuridiche tradizionali – mi riferisco non solo a quelle tipicamente amministrative (distinzione tra atto generale ed provvedimento), ma anche a quelle generali sulle fonti del diritto, che gli studenti universitari dovrebbero ben conoscere perchè costituiscono l’incipit di ogni libro istituzionale (e che distinguono le fonti tra primarie, sub primarie e secondarie, secondo la nota classificazione di A.M. Sandulli) – le affermazioni appena riferite potrebbero essere considerate alla stregua di una “stecca” nella quale è purtroppo incorso il tenore. Eppure, occorre subito aggiungere, si tratta di affermazioni vere e che sono difficilmente contestabili.

La verità è che, al pari di quanto è rilevabile in natura, nella quale – nell’ambito delle specie viventi, così come classificate – è riscontrabile l’esistenza di ibridi (a dispetto di Linneo e dei suoi seguaci), altrettanto accade nel mondo giuridico. E tutto questo avviene senza che necessariamente si debbano demolire le classificazioni, che pur conservano la loro (relativa e non assoluta) validità.

In particolare nel campo giuridico esiste il fenomeno degli atti “misti” i quali, sotto alcuni profili, hanno le caratteristiche di una specie (atto generale e regolamentare), sotto altro hanno la natura di altra specie e precisamente del provvedimento amministrativo (e, come tali, sono soggetti all’obbligo della motivazione previsto in generale per quest’ultimo tipo di atti, al fine di sottoporli al controllo giurisdizionale: v. sul punto A. ROMANO TASSONE, Motivazione dei provvedimenti amministrativi e sindacato di legittimità, Milano 1987, 231 ss.).

Così accade, in base all’attuale legislazione (si fa rinvio sul punto all’ampia disamina effettuata dalla sentenza in rassegna, che elenca le disposizioni vigenti in materia), agli atti che disciplinano la Tariffa per la gestione dei rifiuti urbani, i quali, pur avendo natura di atti generali e regolamentari, contenendo norme generali ed astratte dirette ad una cerchia indeterminata di persone, nella parte in cui determinano le tariffe per le singole categorie di immobili, differenziando le tariffe, hanno anche natura provvedimentale e, quindi, sono soggetti per ciò stessi al ricordato obbligo di motivazione.

Come esattamente evidenziato dalla richiamata sentenza, gli atti che disciplinano la Tariffa per la gestione dei rifiuti, pur avendo natura di atto generale e regolamentare, hanno anche natura di provvedimento (con particolare riferimento a quella parte in cui stabiliscono il costo del servizio e la determinazione della tariffa, le modalità di applicazione della tariffa, le agevolazioni e le riduzioni tariffarie, le modalità di riscossione della tariffa, i coefficienti per l’attribuzione della parte fissa e della parte variabile della tariffa), che non può intuitivamente sfuggire a qualsiasi forma di controllo.

In tal caso la natura “mista” del provvedimento (regolamentare e provvedimentale al contempo, al punto di potere chiamare l’atto in questione, con un brutale neologismo, un “regola-provvedimento”), implica che lo stesso è soggetto all’obbligo della motivazione, a meno – come rilevato dalla sentenza – di non volere rinnegare i principi fondamentali di legalità, imparzialità e buon andamento che, ai sensi dell’articolo 97 della Costituzione, devono caratterizzare l’azione amministrativa.

In applicazione del principio, la richiamata sentenza ha ritenuto illegittimo un regolamento riguardante la suddetta tariffa nella parte in cui ha determinato la tariffa per le utenze non domestiche appartenenti alla categoria 11 (uffici, agenzie e studi professionali) nella misura massima, senza alcuna istruttoria e senza alcuna motivazione.

La sentenza non precisa come debba essere esternata tale motivazione, ammesso che essa nella specie esista e sia logicamente sostenibile; è da ritenere tuttavia che la motivazione stessa, nel caso di atti regolamentari, vada inserita nel preambolo che precede l’articolato, tramite il quale, in maniera pur sintetica ma compiuta, va esternato l’iter logico-giuridico della determinazione adottata.

Giovanni Virga, 4 febbraio 2012.

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Category: Amministrazione pubblica

Commenti (1)

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  1. Michele Casano ha detto:

    Ricordo di aver letto nel 1990-91, all’epoca della prima applicazione della L. 142/1990 (c.d. L. Gava, dal nome del ministro degli Interni p.t.)in tema di riforma delle AA.LL., per quanto concerne in particolare l’accresciuta autonomia regolamentare all’epoca per la prima volta riconosciuta dal Legislatore (insieme all’autonomia statutaria), un interessante commento del Prof. Vittorio Italia, nel quale si poneva l’accento sulla necessità che gli EE.LL. “imparassero ad amministrare con i regolamenti”: ecco, penso che questa espressione del Prof. Italia renda bene il carattere per cosi’ dire “anfibio” di queste “fonti”, in determinate materie e per specifici ambiti, come ci ricorda oggi puntualmente la sentenza del Consiglio di Stato in commento, per quanto attiene specificamente agli oneri motivazionali, tanto più stringenti – sembra di capire – ove l’Ente locale “metta le mani in tasca ai cittadini”, per usare un’espressione consunta dall’uso (recte, abuso) …. mi sembra poi significativo che di fronte a vicende simili, ad “insorgere” (in senso “tecnico”), spesso con veri e propri “leading cases”, siano sempre (o anche e soprattutto) le categorie professionali (per la verità, anch’io anni ed anni addietro sottoscrissi un vittorioso ricorso al TAR Liguria contro il Comune di Genova in subiecta materia, col patrocinio del Collega Franco Rusca, mi sembra di ricordare …). Un “caloroso” saluto a tutti…

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