La chimera della riforma della giustizia

di | 5 agosto 2013 | 8 commenti Leggi

Con un comunicato stampa pubblicato a sorpresa nel sito internet del Quirinale poco dopo la lettura del dispositivo della sentenza della Cassazione che ha condannato il sen. Silvio Berlusconi in via definitiva per il caso “Mediatrade”, il Presidente della Repubblica, oltre a ribadire, nella qualità di Presidente del C.S.M., la sua fiducia nella magistratura, ha tuttavia affermato che ormai si può porre mano alla riforma della giustizia, più volte rinviata.

Verosimilmente si tratta – tenuto conto del breve lasso di tempo intercorso tra la lettura del dispositivo della sentenza ed il momento dell’inserimento del comunicato in parola nel sito del Quirinale e del fatto che in quel momento il Presidente della Repubblica si trovava in vacanza nel Trentino – di un comunicato stampa per così dire “preconfezionato”, predisposto per il caso di condanna, al fine di dare un “contentino” al PDL, decapitato del suo leader e di puntellare in qualche modo il Governo Letta che, a dispetto del fatto che ha trovato una ampia maggioranza parlamentare, è pur sempre da considerare come un “Governo del Presidente”.

In questa sede non è interessante discutere sui modi e tempi con cui è stato diramato tale comunicato. Semmai sarebbe interessante conoscere l’altra versione del comunicato, predisposta nel caso di assoluzione piena o di annullamento con rinvio. Questione questa che, tuttavia, in mancanza di elementi al riguardo (non sono nemmeno certo che esista una diversa versione), lascio volentieri agli amanti della dietrologia, sui quali campano tanti quotidiani.

Sembra invece più importante capire che cosa si intende per “riforma della giustizia”.

Che la giustizia italiana non funzioni e che, quindi, necessiti di urgenti interventi, è infatti un dato ormai assodato, dimostrato, del resto, dagli impressionanti dati numerici del contenzioso pendente. Si tratta di un fenomeno che ha dato luogo in passato a numerosisssime sentenze di condanna da parte della Corte di Strasburgo per mancato rispetto del principio del termine ragionevole di conclusione del processo e, dopo l’approvazione della c.d. legge Pinto, ha sovraccaricato di un ulteriore numero di controversie i giudici italiani; come è stato più volte notato, si è creato così un sistema che, come un cane che si morde la coda, si è avvitato su se stesso.

Gli unici interventi di un qualche rilievo che sono stati varati negli ultimi tempi sono volti a scoraggiare il nuovo contenzioso o quello esistente (con l’aumento esponenziale del contributo unificato atti giudiziari, che ha reso molto onerosa la proposizione dei giudizi, ovvero con l’istituto della mediazione obbligatoria civile, recentemente reintrodotto con alcuni correttivi a seguito della sentenza della Corte costituzionale che lo aveva ritenuto illegittimo, al fine di rendere anche qui maggiormente oneroso e complicato l’accesso alla giustizia, nonchè, nel campo della giustizia amministrativa, con l’istituto della c.d. perenzione dei ricorsi ultraquinquennali, poi – a grande richiesta – esteso ad altri tipi di processo). Ma tali interventi, apparentemente, non hanno risolto la questione di fondo.

Inoltre gli interventi stessi hanno agito prevalentemente in una direzione: quella di cercare di diminuire l’input delle controversie, favorendo la lobby dei magistrati, i quali non si lamentano certo della diminuzione delle nuove controversie o che un certo numero di esse, dopo un periodo quinquennale di attesa, vengano dichiarate perente senza che nessuno si sia mai preso la briga di leggere l’atto introduttivo.

In un interessante articolo del Prof. Corso di qualche tempo addietro (intitolato Per una giustizia amministrativa più celere, riportato in LexItalia.it) si distinguevano, nel campo della giustizia, le misure che riguardano l’input (e cioè l’ingresso) di nuove controversie da quelle che concernono invece il loro output (e cioè la loro definizione).

Orbene, le più recenti misure agiscono prevalentemente sull’input (mediante l’aumento esponenziale del contributo atti giudiziari o l’istituto della mediazione civile obbligatoria) e solo in parte sull’output (mediante l’istituto della perenzione dei ricorsi ultraquinquennali, che tuttavia non definisce i giudizi, ma semplicemente li cancella confidando sulla stanchezza delle parti ricorrenti).

In ogni caso, di aumentare il livello di produttività dei magistrati neppure si parla.

Paradossalmente l’ultimo intervento in materia di elevazione del contributo unificato, varato dal Governo Monti e votato senza discussioni sia dal PD che dal PDL, ha destinato ben il 50% dei nuovi proventi ad un fondo per l’incremento della produttività dei magistrati. Come se le attuali (elevatissime) retribuzioni non bastassero. E come se non bastasse l’inevitabile diminuzione del contenzioso che deriva dall’aumento (in qualche caso spropositato) del contributo unificato. Sembra di assistere ad una singolar tenzone tra tutti i partiti che assecondano sempre più ampiamente, e non del tutto disinteressatamente, i desiderata dei magistrati. Probabilmente ciò deriva anche dal fatto che molti magistrati sono presenti in tutti gli uffici legislativi e perfino nel governo.

E’ inutile negare: il problema della giustizia in Italia si risolverà solo se si affronterà seriamente il problema della produttività dei magistrati.

Ricordo tal fine, a titolo esemplificativo, un episodio personale: ai tempi in cui mi occupavo anche di civile, curando alcune controversie in materia di risarcimento dei danni per occupazione ultraquinquennale, mi capitò di proporre contemporaneamente, per conto di due fratelli germani, due distinti atti di citazione, riguardanti due particelle diverse; ebbene, le due controversie, quantunque identiche nel contenuto, furono assegnate a due magistrati diversi. E mentre una controversia, riguardante una particella, fu assegnata ad un magistrato donna, molto solerte, che si studiava ogni controversia prima dell’udienza istruttoria, e fu definita, nonostante che fosse stata disposta una consulenza tecnica, dopo 2 anni dalla proposizione, l’altra identica controversia, invece, fu definita dopo oltre 8 anni. Il che dimostra che, quando c’è un magistrato capace e solerte, la giustizia sa essere celere.

Mi fanno sorridere, sotto questo profilo, le numerose sentenze delle Sezioni Unite della Cassazione che si pronunciano sui ricorsi proposti da magistrati poco solerti, che hanno gravemente ritardato od omesso il deposito di provvedimenti giurisdizionali, avverso i provvedimenti disciplinari – davvero blandi, quali la censura – irrogati dalla sez. disciplinare del C.S.M.

Alcune di tali pronunce sono state pubblicate, a titolo di esempio, nella presente rivista; l’ultima in ordine di tempo è la sentenza delle Sez. Unite 17 giugno 2013, n. 15124 (in questa rivista) relativa ad un magistrato nei cui confronti era stata irrogata la sanzione della (sola) censura per il fatto che aveva depositato le sentenze con ritardi superiori (cito testualmente) “in 4 casi a 800 giorni, in 16 casi a 700 giorni, in 38 casi a 600 giorni, in 81 casi a 500 giorni, in 75 casi a 400 giorni, in 64 casi a 300 giorni, in 87 casi a 200 giorni e per il resto con ritardi oscillanti tra un minimo di sette e un massimo di 199 giorni e inoltre per non avere ancora provveduto al deposito di n. 68 sentenze, nonostante fosse decorso il triplo del termine stabilito per legge”.

In questi casi è sorprendente constatare che, pur a fronte dei gravi fatti contestati e della lievissima sanzione disciplinare irrogata (censura), l’interessato si prenda la briga di proporre un ricorso innanzi alle Sez. Unite della Cassazione, nel tentativo di evitare persino la più lieve delle sanzioni.

Occorre quindi stabilire direttamente per legge che, così come è prevista la destituzione dei dipendenti pubblici per assenze ingiustificate dal servizio o per scarso rendimento, identica sanzione si applica nei confronti dei magistrati che ingiustificatamente e reiteratamente ritardano il deposito delle sentenze.

Altro capitolo (ancor più scottante) da affrontare è quello della retribuzione dei magistrati.

Com’è noto a molti lettori, le retribuzioni per tale categoria di personale sono molto elevate e di diverse misure più elevate rispetto ad altre categoria di personale (anche non contrattualizzato). E così si verifica che – come evidenziato nell’ultimo mio intervento in questo weblog – non solo che il Presidente della Corte costituzionale ha una indennità più che doppia rispetto a quella prevista per il Capo dello Stato, ma che perfino il Segretario della Corte costituzionale ha uno stipendio che supera (di oltre 50.000 euro) quello del Presidente Napolitano.

Tale circostanza dipende dal fatto che, nel campo del pubblico impiego, la categoria dei magistrati ha una retribuzione legata a quella prevista per il Senato della Repubblica. Che senso ha legare la retribuzione di funzionari pur importanti quali sono i magistrati ai politici e para-politici (leggasi: i dipendenti della Camera e del Senato)?

Lo stipendio dei magistrati va invece commisurato, anche per ragioni di finanza pubblica, a quello di altri, non meno qualificati, pubblici dipendenti (come ad es. i professori universitari), in modo da cominciare a disboscare la giungla retributiva che in atto esiste.

Inoltre, occorre legare lo stipendio alla produttività: se proprio non si riesce a stabilire che il grave e reiterato ritardo nel deposito delle sentenze comporta la destituzione dal servizio, occorre almeno prevedere che tali fatti comportano una diminuzione proporzionale della retribuzione per almeno un quinquennio. Vedrete che, se si vareranno queste misure, la produttività subirà una accelerazione improvvisa.

Occorre anche prevedere una diversa composizione del C.S.M., organo troppo autoreferenziale per funzionare correttamente e la trasformazione dei Pubblici ministeri in Avvocati dello Stato che difendono l’accusa pubblica in posizione equiordinata rispetto agli Avvocati della difesa.

Per abbattere il contenzioso pendente, occorre inoltre prevedere l’immissione di nuovi giudici, da assumere – per ragioni di celerità – mediante concorsi riservati ad avvocati, che non vengano pagati a cottimo, come prevedono alcuni recenti provvedimenti, ma – per ragioni di dignità personale – con la stessa retribuzione prevista per i magistrati assieme ai quali lavoreranno.

Occorre inoltre abbattere o comunque ridurre tutte le barriere, introdotte nel corso degli ultimi anni (aumento spropositato del contributo unificato con annesso fondo per la produttività dei magistrati, obbligatoria mediazione civile, perenzione dei ricorsi ultraquinquennali, ecc.), che di fatto scoraggiano l’accesso alla giustizia; quest’ultima, infatti, costituisce tuttora, nel nostro ordinamento, un diritto fondamentale del cittadino, non legato al censo od alla pazienza.

Per impedire i condizionamenti della lobby sul potere legislativo e per accentuare il principio di separazione dei poteri, occorrerebbe inoltre prevedere l’incompatibilità tra funzioni giudicanti e comunque consultive, con quelle di amministrazione attiva, abolendo l’indecente regime dei c.d. “fuori ruolo”, recentemente disciplinato dal Governo Monti con delle norme inserite nella c.d. “legge anticorruzione”.

Infine, per riequilibrare il rapporto tra politica e giustizia, occorrerebbe reintrodurre l’istituto dell’autorizzazione a procedere, originariamente previsto ma senza alcuna reale meditazione ed in modo improvvido eliminato dalla nostra Carta costituzionale. Una proposta questa che non dovrebbe, in teoria, trovare l’opposizione dei tanti che – a parole – lodano la Costituzione, così come congegnata dai nostri padri costituenti.

Rimane al fondo, irrisolto, il principale quesito: l’attuale Governo Letta avrà il coraggio di riformare seriamente la giustizia? Ne dubito fortemente; mi conforta sapere che, dello stesso ordine di idee, è anche Panebianco, come si ricava da un suo articolo di fondo pubblicato sul Corriere della Sera intitolato “La riforma più difficile“. Il “contentino” del Pres. Napolitano, tenuto conto del fatto che difficilmente si troverà un accordo, è forse destinato a trasformarsi in un’amara beffa o, comunque, in una spinta che porterà l’attuale Governo verso il precipizio. Insomma, un caso tipico della “eterogenesi dei fini” predicata da Wundt.

Vero è infatti che, come accortamente si precisa nel comunicato quirinalizio, la riforma della giustizia andrà approvata dal Parlamento. Ma di tale importantissima riforma non se ne potrà affatto lavare le mani l’attuale Governo, il quale dovrà occuparsene con apposito disegno di legge o addirittura, per alcuni aspetti, con un decreto legge. A meno di non volere sostenere che il Governo si occupa dell’eliminazione delle Province, ma non della riforma della giustizia.

Vedremo quindi se, con riferimento all’importante tema della riforma della giustizia, riproposto da Napolitano, il Governo Letta è veramente un Governo “del fare”, così come ha ambiziosamente autodefinito un suo recente decreto legge.

(Giovanni Virga, 5-6 agosto 2013).

Category: Giustizia

Commenti (8)

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  1. Massimo Perin ha detto:

    Giovanni Virga nel suo commento ricorda che la riforma della giustizia non può essere ricondotta soltanto alla questione penale dei vari politici che, in un modo o nell’altro, si mettono nella condizione di commettere reati.

    Il problema della giustizia riguarda prima di tutto la rapidità di offrire risposte concrete ed efficaci a chi vi ricorre e questo esula dal noto problema politico.

    Nel decreto del fare litigano sull’accesso in magistratura, litigano sulla geografia dei Tribunali (cfr. http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2013-08-07/decreto-fare-governo-battuto-132940.shtml?uuid=AbCxl6KI), i quali sono aspetti non particolarmente determinanti per la riforma. Nessuno si pone il problema che il contenzioso è amplificato da una legislazione contorta, schizofrenica, spesso adottata solo per favorire interessi delle tante lobby presenti nel Paese. Non si riesce ancora a mettere un tetto alle “mega retribuzioni pubbliche” dei manager delle società pubbliche che guadagnano molto di più dei magistrati e dei politici, poi i risultati di queste società pubbliche sono sotto gli occhi di tutti.

    La regola della trasparenza delle decisioni pubbliche viene regolarmente violata senza alcuna conseguenza per gli amministratori e questo non fa altro che generare contenzioso.

    Probabilmente la limitazione dell’incarico a un massimo di due legislature non porrebbe neanche grossi problemi di commissione di reati (non si farebbe in tempo). Le retribuzioni della Corte Costituzionale, probabilmente devono essere ridotte, così come quelle delle Autorità di garanzia (tra l’altro tagliandone anche qualcuna di troppo).

    Il trasferimento del P.M. presso l’Avvocatura dello Stato era stato proposto in passato, ma occorre ricordare che da noi esiste il principio dell’obbligatorietà dell’azione e questo principio per potere essere garantito ha bisogno dell’autonomia della giurisdizione. L’Avvocatura dello Stato, per quanto abbia una buona dose d’indipendenza, resta comunque al servizio dell’Esecutivo. Credo che forse sia più utile lavorare sulla professionalità, sulla riservatezza e sulla laboriosità dei magistrati. Evitare interviste sui media sarebbe la cosa migliore, specialmente su argomenti già oggetto del giudizio del magistrato.

    Sulle responsabilità ho scritto più volte su Lexitalia della necessità di prevedere un unico sistema di responsabilità pubbliche (amministrative, civili) che coinvolga tanto il magistrato, quanto l’amministratore o il politico. Un discorso separato resta la responsabilità penale, perchè questa, al momento, è uguale per tutti.

  2. Enzo Di Sciascio ha detto:

    Sono un qualsiasi giudice amministrativo e ritengo (presuntuosamente) di lavorare fino a perdere il fiato.

    Ciò che qui si chiede non è di lavorare ma di produrre, pena sanzioni sanguinose. Nulla di più facile: basta, invece di ammazzarsi di fatica per risolvere almeno una metà dei ricorsi affidatimi, buttare i dadi e decidere con una sentenza in forma semplificata l’accoglimento o il rigetto di tali ricorsi.

    Una (sintetica, come ci raccomandano) motivazione si trova sempre. Così si abbatte l’arretrato. Il fatto che, operando in questo modo, si rischi spesso di dare torto a chi ha ragione e viceversa sembra non interessare a nessuno.

  3. francesco volpe ha detto:

    Per quel che vale il mio parere, trovo che le proposte del prof. Virga siano tutte condivisibili. Dalla prima all’ultima.

    Occorrerebbe, piuttosto, che le stesse possano essere portate a conoscenza di chi è in grado di assumere i provvedimenti che le recepiscano.

  4. Claudio Rossi ha detto:

    Provo a proporre un diverso punto di vista della complessa vicenda.

    L’analisi funzionalistica del diritto amministrativo aveva avuto il merito di distinguere tra funzioni c.d. “finali” e funzioni “strumentali” o “serventi”. Intanto possono esistere le seconde, in quanto esistono le prime. E se le seconde prendono il sopravvento rischiano di soffocare le prime. Costruire una strada (semplifico ovviamente), realizzare un ospedale, erigere una scuola sono il prodotto delle c.d. “funzioni finali” o “sostanziali”. “Controllare” che i relativi procedimenti realizzativi non siano inquinati da deviazioni o da interessi occulti è espressione delle funzioni “strumentali” o “serventi”… Anche “sanzionare” le deviazioni dalla retta via è espressione delle funzioni di questo tipo.

    Da anni, le funzioni strumentali hanno assunto un peso esagerato rispetto alle funzioni sostanziali, in qualche caso paralizzandole.

    Prendiamo il caso del controllo di legittimità sugli atti degli enti locali. Dopo le sciagurate riforme Bassanini, essi furono improvvidamente cancellati.

    Per non smentirsi troppo clamorosamente, il legislatore nel 2003 (legge La Loggia) ha introdotto una forma “aggiornata” di controllo: il c.d. “controllo collaborativo”, che viene esercitato dalla Corte dei Conti, che per formazione e ruolo esprime una cultura votata al rigore formale. Ossia il controllo amministrativo non può essere affidato a magistrati che dovrebbero svolgono tutt’altro ruolo. Il risultato – per citare un esempio per tanti – è quello che è accaduto a proposito dell’interpretazione dell’art. 1, comma 138, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, che dispone il divieto di acquisti immobiliari per l’anno 2013 per tutte le P.A..

    Sebbene la ratio legis sia abbastanza chiara, è prevalsa tra le sezioni della Corte l’esegesi più intransigente: sono vietati per l’intero anno 2103 tutti i trasferimenti immobiliari, anche quelli previsti nell’ambito di procedure espropriative per la realizzazione di opere pubbliche. E’ l’ennesimo, duro colpo alle già esangui attività edilizie promosse dalla P.A.. Lo afferma, tra le altre, la sezione Piemonte con la Delibera n. 52/2013/SRCPIE/PAR. Il magistrato è aduso a pensare in termini di puro diritto ed è prevenuto rispetto agli effetti di ricaduta delle sue decisioni. Fiat iustitia pereat mundus!

    L’allarme tra gli operatori è massimo, si rischia la paralisi di tantissime opere pubbliche già cantierate, con costi clamorosamente superiori rispetto ai risparmi che aveva in mente il legislatore quando aveva varato la norma di blocco.

    La questione va avanti alcuni mesi, finché non ci mette una pezza l’art. 12, comma 1 quater, del D.L. n. 35/2013, introdotto solo lo scorso mese di giugno dalla Legge n. 64/2013, di conversione del menzionato decreto.
    In questo stato siamo messi: la giustizia che finisce per risolversi beffardamente nella sua negazione.

  5. Massimo Perin ha detto:

    Credo che a questo dibattito vada introdotto il tema della proposta (o provocazione) di Romano Prodi che sul Messaggero di oggi (11 agosto 2013) vuole l’abolizione dei Tar e del Consiglio di Stato, perché costano troppo (bisogna risparmiare) e creano incertezza normativa.

    Ebbene, sarà pur vero che i giudici creano con le loro interpretazioni incertezze normative (mi sembra che anche Claudio Rossi abbia posto questo problema riguardo gli acquisti immobiliari per P.A.), ma nessuno si lamenta per la legislazione repellente di tutti questi anni! Quando le norme sono scritte in modo chiaro, è difficile che il giudice possa lasciarsi andare a interpretazioni personali.

    Probabilmente questo è il nocciolo della questione. Se il legislatore non vuole che le P.A. acquistino beni immobiliari lo dica chiaramente, invece di scrivere norme con mille possibili interpretazioni.

    La proposta di Romano Prodi è, a mio giudizio, un fatto gravissimo, perché si vuole impedire ai cittadini vessati dall’amministrazione con provvedimenti illegittimi di chiedere giustizia, e questo credo sia un pericolo per la democrazia.

  6. francesco volpe ha detto:

    L’articolo dell’on.Prodi, ha impressionato anche me, perché si pone nella deriva di coloro che ritengono che l’accesso alla giustizia contro l’Amministrazione pubblica sia un intralcio e sostengono, in modo più o meno esplicito, una revisione dell’art. 113, comma primo, Cost. (prima ancora che l’abolizione del complesso di giustizia amministraiva, su cui pure si potrebbe riflettere, se fossero date adeguate forme di tutela sostitutive).

    In questa linea di pensiero, qualcosa, per il vero, è già stato fatto: l’art. 21 – octies, secondo comma, della legge del procedimento, ne è un segno.

    Se, tuttavia, quell’articolo mi ha impresionato non è tanto in ragione delle riforme auspicate, quanto perché esso sembra, a mio modo di vedere, muovere da un vero e proprio errore di prospettiva. Il che è grave per chi è un politico in senso stretto e, pertanto, dovrebbe cogliere le necessità del popolo.

    L’errore di prospettiva è nel ritenere che i tar annullino troppo, quando, invece, è noto che è il contrario.

    Del tutto distorta, poi, è la tesi – cito a memoria una espressione di quel’articolo – secondo la quale l’accesso alla giustizia amministrativa sarebbe “comodo ed economico”. Evidentemente chi riferisce lo stato delle cose all’on. Prodi è persona non del tutto bene informata, perché tutti gli operatori del settore sanno perfettamente che è vero il contrario.

    Vero gli è, in ogni caso, che qualche volta non è possibile non annullare l’atto, sia pur molto adoprandosi in senso contrario. E, da questo punto, mi pare corretto il rilievo di chi osserva che se si fanno leggi troppo astruse è fatale che, prima o poi, si cada nel vizio.

    Questo, da parte di chi ha fatto parte del potere legislativo pare a me, infine, un errore ancora più grave di quello dapprima ravvisato. Perché rivela una incoerenza di fondo. Il fare leggi estremamente garantiste e, poi, adontarsi se tocca applicarle.

  7. francesco volpe ha detto:

    Se il prof. Virga vorrà consentire un’ulteriore replica, vorrei correggere un punto di quel che io stesso ho scritto, perché mi sono reso conto di non avere correttamente espresso quello che pensavo.

    Per il vero, le leggi non sono affatto troppo garantiste. Sono semplicemente complicate. E questo per vari fattori. Da un lato, la moltiplicazione dei centri di competenza (che comporta complesse partecipazioni procedimentali), dall’altro la modificazione stessa della tecnica di redazione delle leggi, le quali hanno assunto un contenuto sempre più tecnico e sostanzialmente regolamentare, nell’ingenuo auspicio di poter rendere tutta l’attività amministrativa vincolata, insieme all’assurda speranza di poter prevedere con una norma astratta tutto quel che può accadere o che debba essere valutato in sede esecutiva.

    Le leggi, oggi, sono fatte così e, in quanto tali, esse offrono facilmente il destro a compiere atti viziati.

    La conclusione, in ogni caso, non muta: non si può pensare di far le leggi e poi sperare che esse non si applichino.

  8. enzo di sciascio ha detto:

    Gli ultimi due interventi sembrano dimostrare…che il difetto sta nel manico.
    Tocca a noi magistrati, percorrendo le montagne russe della farraginosa e contraddittoria legislazione, sempre rinnovantesi, di applicarla, cercando di darle un senso logico.
    Al legislatore italiano la logica non interessa molto: basta che le nuove leggi siano propagandate come risolutive di ogni problema, come self-executing, quando così non è.
    Non cerco di assolvere la giustizia – specie quella amministrativa – da ogni colpa, dato che quelle norme sono, per lo più, scritte da miei colleghi.
    Non dovrebbe, però, il legislatore ogni volta vantare di avere quasi la bacchetta magica e di dettare norme risolutive, di per sé, anche di problemi antichi e mai risolti:
    Sono ormai a riposo, ma penso che politica e giustizia dovrebbero darsi una mano e non giocare a scaricarsi l’una sull’altra le colpe.
    Se tutti i problemi e i difetti non si risolvono, ciò è semplicemente umano.

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